Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2020/930 Esas 2021/34 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/930
Karar No : 2021/34

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Birliği
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALILAR): 1- …
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. …
2- … Bakanlığı

VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri …
Hukuk Müşaviri …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 18/04/2019 tarih ve E:2014/3296, K:2019/3128 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 19/04/2014 tarih ve 28977 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Hazine Müsteşarlığı Tarafından Gerçekleştirilecek Borç Üstlenimi Hakkında Yönetmelik"in tamamının yetki yönünden iptali ile 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un 8/A maddesinin ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun'un 11/A maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 18/04/2019 tarih ve E:2014/3296, K:2019/3128 sayılı kararıyla, davalı idarenin davanın ehliyet yönünden reddine yönelik itirazının yerinde görülmediği;
Davacı tarafından, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un 8/A maddesinin ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun'un 11/A maddesinin Anayasa'nın 2, 5, 7, 47, 48, 65, 73 ve 167. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüşse de; Dairelerince, Anayasa'ya aykırılık iddiasının ciddi görülmediği;
4749 sayılı Kanun'un Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un 1,2,4,8/A hükümleri aktarıldıktan sonra,
4749 sayılı Kanun'un 8/A maddesi ve borç üstlenimine ilişkin usul ve esasları belirleyen dava konusu Yönetmeliğin, Hazine Müsteşarlığınca gerçekleştirilecek borç üstleniminin genel çerçevesinin çizilmesi amacıyla getirilen düzenlemeleri içerdiği; söz konusu yönetmelikle Hazine Müsteşarlığı tarafından gerçekleştirilecek borç üstlenimlerinde ayrıntılı usul ve esasların belirlendiği; Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, borç üstleniminin, uygulama sözleşmesinde sözleşmenin süresinden önce feshedilerek tesisin idare tarafından devralınmasının öngörülmesi halinde şirket tarafından sağlanan ana kredinin ve varsa ana kredinin teminine yönelik türev ürünlerden de kaynaklanan da dahil olmak üzere mali yükümlülüklerin borç üstlenim anlaşmasında öngörülen vade ve usule göre Müsteşarlık tarafından üstlenilmesi ve ödenmesini ifade ettiğinin düzenlendiği; bu çerçevede, söz konusu kredilerin, süresinden önce sözleşmelerin feshedilmesi nedeniyle Müsteşarlık tarafından üstlenilmesi ve ödenmesi durumunda; dış kredilerin devlet dış borcu niteliğine bürüneceği ve Müsteşarlık bütçesi ilgili harcama kalemleri ile ilişkilendirilerek ödeneceği yolunda getirilen düzenlemelerden, ileri teknoloji ve yüksek kaynak gerektiren Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) Projelerinin karşılaştığı finansman bulma zorluğunun giderilmesinin amaçlandığı; dolayısıyla, kamu kaynaklarının yetersiz kaldığı durumlarda ülkemizin altyapı ihtiyacının karşılanması amacıyla kullanılan bir mekanizma olduğu;
Davacı tarafından özetle; dava konusu Yönetmelik ve dayanağı Kanun'un ölçülülük ilkesine, Anayasa hükümlerine aykırı olduğu, Türkiye'nin en büyük ihalelerinde Hazinenin, dolayısıyla vatandaşların, borç yükümlülüğü altına alınmasının hukuk devleti ilkesi ile çeliştiği, söz konusu düzenlemelerin vatandaşların vergi yüküne olumsuz yönde etki edeceği, yurt içi kredi kullanımı halinde ise borcun üstlenilmesinin öngörülmediği ve bunun haksız rekabet ortamı yarattığı, Bakanlar Kuruluna kamuyu çok büyük borç yükümlülüğü altına alma yetkisi tanınarak TBMM'nin bütçe yapma yetkisine müdahale edildiğinin öne sürüldüğü;
6428 sayılı Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'da yapmış olduğu değişikliklerin iptali istemiyle açılan davada, 15/04/2015 tarih ve 29327 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Anayasa Mahkemesinin 01/04/2015 tarih ve E:2013/50, K:2015/38 sayılı kararıyla; 6428 sayılı Kanun'un 13. maddesiyle 4749 sayılı Kanun'a eklenen 8/A maddesine ilişkin olarak Anayasa'nın 7. maddesinde, "Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." kuralına yer verildiği, yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin devredilememesinin, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereği olduğu, Anayasa'nın açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesinin olanaklı olmadığı, yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir kanun hükmünün Anayasa'nın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yönetimin düzenlemesine bırakmaması gerektiği buna karşılık Anayasa'nın açıkça kanunla düzenlenmesini öngörmediği konularda ise kanunun çok genel ifadelerle düzenleme yaparak, ayrıntıyı yürütmeye bırakmasının mümkün olduğu, hazine tarafından üstlenilecek mali yükümlülüklerin kapsam, unsur ve ödeme koşulları ile teyit edilmesine ilişkin usul ve esasların kanunla düzenlenmesini zorunlu kılan bir anayasal hükmün bulunmadığı, bu nedenle kanun koyucunun, KÖİ modeli çerçevesindeki yatırım ve hizmetler için yurt dışından sağlanan finansmanın ve varsa bu finansmanın teminine yönelik türev ürünlerden kaynaklananlar da dâhil olmak üzere mali yükümlülüklerin Hazine Müsteşarlığı tarafından üstlenilmesine karar verme, üstlenime konu mali yükümlülüklerin kapsam, unsur ve ödeme koşullarını belirleme ve teyit edilmesine ilişkin usul ve esasları düzenleme yetkisini Bakanlar Kuruluna bırakmış olmasının, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırı görülemeyeceği,
Kaldı ki Bakanlar Kuruluna verilen, Hazine Müsteşarlığının borç üstlenebilmesine karar verme ve üstlenime konu mali yükümlülüklerin kapsam, unsur ve ödeme koşullarını belirlemeye ve teyit edilmesine ilişkin usul ve esasları düzenleme yetkisinin, işin özelliğinden kaynaklanan, uzmanlık gerektiren, teknik konulara ilişkin olduğu, ayrıca, söz konusu 8/A maddesinde mali yıl içinde taahhüt edilecek borç üstlenimi limitinin Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile belirleneceği belirtilerek, Hazine Müsteşarlığının ilgili mali yıl içerisinde taahhüt edebileceği borç üstlenimine bir sınırlama getirildiği ve borç üstlenimi öngörülen yatırım ve hizmetlere ilişkin uygulama sözleşmesi taslağında yer alan ve üstlenimi doğrudan ilgilendiren hükümler hakkında ihale şartnamesi yayımlanmadan ve ihale sonrasında sözleşme imzalanmadan önce merkezi yönetim bütçesi için dış borçlanma yetkisine sahip tek kamu kuruluşu olan Hazine Müsteşarlığının görüşünün alınmasının öngörüldüğü, Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin önemli bir unsuru olan belirlilik ilkesinin, bireylerin hukuk kurallarını önceden bilmeleri, davranış ve tutumlarını bu kurallara göre güvenle düzene sokabilmelerini gerektirmekte olup; hukuk kurallarının belirliliğinin sağlanmasının yalnızca kanunla düzenleme yapılması anlamına gelmediği, belirlilik ilkesinin, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade ettiği, yasal dayanağının bulunması ve erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olması gibi gereklilikleri karşılaması koşuluyla, mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirliliğin sağlanabileceği, aslolanın muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığı olduğu, bu itibarla, isteklilerin ihale konusu işi yapabilme kapasitesini belirleyen mali ve teknik yeterlik kriterlerinin idari düzenleyici işlemlerle tespit edilmesi belirsizliğe yol açmayacağından hukuk devleti ilkesine de aykırılığın söz konusu olmadığı, bu nedenle, dava konusu kuralın Anayasa'nın 2. ve 7. maddelerine aykırı olmadığı gerekçesiyle iptal isteminin reddedildiği;
Sonuç olarak, 6428 sayılı Kanun'un 13. maddesiyle 4749 sayılı Kanun'a eklenen 8/A maddesi uyarınca borç üstlenimine ilişkin temel ilkelerin belirlendiği, söz konusu madde dayanak alınarak çıkarılan dava konusu Yönetmelik düzenlemesi ile de borç üstleniminin kapsam, unsur ve ödeme koşullarına ilişkin usul ve esasların belirlendiği ve Yönetmeliğin dayanağı Kanun'a aykırı bir yönü bulunmadığı;
Bu durumda, kanun koyucunun temel ilke ve çerçeveyi belirlemesinin ardından, uzmanlık gerektiren ve teknik konulara ilişkin ayrıntılar konusunda idareye yetki verilmesini düzenleyen dava konusu Yönetmeliğin hukuka uygun olduğu gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Daire kararında Anayasa'ya aykırılık iddialarının neden reddedildiğine dair gerekçeye yer verilmediği, düzenlemelerin dayanağının olmadığı, düzenleyici işlemlerin amacının kamu yararı olması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davalı idarelerden … tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
… Bakanlığı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve hukuka uygun olan Daire kararının aynen onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY :
"Hazine Müsteşarlığı Tarafından Gerçekleştirilecek Borç Üstlenimi Hakkında Yönetmelik" 19/04/2014 tarih ve 28977 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari işlemler hakkında, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar, iptal davaları olarak tanımlanmıştır.
6023 sayılı Türk Tabipleri Birliği Kanunu'nun 1. maddesinde, "Türkiye sınırları içerisinde meslek ve sanatlarını icraya yetkili olup da sanatını serbest olarak yapan veya meslek diplomasından istifade etmek suretiyle resmi veya özel görev yapan tabiplerin katıldığı Türk Tabipleri Birliği; tabipler arasında mesleki deontolojiyi ve dayanışmayı korumak, ve meslek mensuplarının hak ve yararlarını korumak amacıyla kurulmuş kamu kurumu niteliğinde mesleki bir kuruluştur." hükmüne yer verilmiş olup, anılan Kanun'un 3. maddesinde de Anayasa'nın 135. maddesine paralel biçimde "Türk Tabipler Birliği ve tabip odaları, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdarenin eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğunun yargısal denetim yoluyla sağlanmasında en etkin araçlardan biri iptal davaları olduğundan, iptal davalarında "menfaat ihlali" olarak tanımlanan subjektif ehliyet koşulunun subjektif hak ihlallerinin giderilmesiyle birlikte idari işlemlerin hukuka uygunluğunun denetlenebilmesi kapsamında belirlenmesi gerektiği açıktır. Bu bağlamda, menfaat ihlali koşulu, davacının idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisinin kurulması gereği şeklinde tanımlanmış olup, dava açma ehliyetinin iptal davasına konu olan kararın niteliğine göre idari yargı yerince değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davacı Birliğin, 6023 sayılı Türk Tabipleri Birliği Kanunu uyarınca genel olarak mensuplarının hak ve menfaatlerini korumaya yönelik olarak dava açma yetkisinin bulunduğu, uyuşmazlık konusu Yönetmeliğin ise davacı Birliğin üyelerinin hak ve menfaatlerini olumsuz etkilemediği, dolayısıyla, dava konusu Yönetmeliğin ve Birliğin kuruluş amacı ile ilgisinin bulunmaması nedeniyle bakılan davada dava açma ehliyetinin bulunmadığı ve davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, davanın reddi yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın reddine ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin 18/04/2019 tarih ve E:2014/3296, K:2019/3128 sayılı kararının, yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 14/01/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.



KARŞI OY

X- 6023 sayılı Türk Tabipleri Birliği Kanunu'nun 1. maddesinde, Birliğin meslek mensuplarının hak ve yararlarını korumak amacının bulunduğu belirtilmiş; aynı Kanun'un 4. maddesinde, azalarının maddi ve manevi hak ve menfaatlerini korumak ve bunları halkın ve Devletin menfaati ile en iyi bir şekilde denkleştirmeye çalışmak; halk sağlığını ve tıp mesleğini ilgilendiren meselelerde faaliyetlerde bulunmak davacı Birliğin görevleri arasında sayılmış; Kanun'un 28. maddesinde de, mesleğin haysiyetini ve meslektaşlarının hukuk ve menfaatlerini diğer makamlar nezdinde savunmanın Birlik İdare Heyetinin görevi olduğu kurala bağlanmıştır.
Kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olan ve Anayasa'nın 135. maddesi gereğince diğer amaçlarının yanı sıra tabipliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak amacıyla örgütlenmiş olması nedeniyle davacı Birliğin kuruluş amacı göz önüne alındığında, sağlık ve tıp alanını ilgilendiren dava konusu Yönetmeliğe karşı dava açma ehliyetinin var olduğunun kabulü gerekmektedir.
Bu nedenle, işin esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.