Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2019/895 Esas 2021/91 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/895
Karar No : 2021/91

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onbeşinci Dairesinin 20/11/2018 tarih ve E:2016/3011, K:2018/7693 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 10/02/2016 tarih ve 29620 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Genel Sağlık Sigortası Alternatif Geri Ödeme Yönetmeliği'nin 3. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin, 4. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin, 6. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi ile (g) bendinde yer alan "(Fiyat, Kısa Ürün Bilgisi (KÜB)/Kullanım Kılavuzu (KT) değişiklikleri dahil)" ibaresinin, 10. maddesinin ve Ek-1 Belgesinin 7. maddesinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onbeşinci Dairesinin 20/11/2018 tarih ve E:2016/3011, K:2018/7693 sayılı kararıyla;
5502 sayılı, dava konusu düzenlemenin yayımlandığı tarihteki adıyla, Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun, mülga 1, 3 ve 41. maddeleri ile 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1, 63, 72 ve 73. maddeleri belirtilerek;
Dava konusu Yönetmelik maddeleri ile sağlık hizmetlerinin finansmanındaki sürdürülebilirliğin sağlanmasının, yurt dışından temin edilen, ülkemizde imal edilemeyen veya bulunmayan ürün gruplarının üretiminin, ithal ürünlerin yerli üretime geçmesinin, piyasada bulunurluğunun sağlanması hususlarının teşvik edilmesinin amaçlandığı;
Dava konusu düzenlemelerin dayanak Kanun maddesiyle uyumlu olduğu; alternatif geri ödeme modelinde ilaç firmaları ile Kurum arasında alternatif geri ödeme modeline ilişkin sözleşmelerin imzalandığı;
Gizlilik ve etik kurallar belgesinin, komisyon üyeleri ile komisyona katılan firma temsilcilerinin çalışmalarında uymaları gereken gizlilik ile etik kuralların yer aldığı bir belge olduğu; gizliliğe ilişkin düzenlemelerde, Sosyal Güvenlik Kurumu ile firma arasında imzalanan sözleşmenin gizliliğinin sağlanmasının amaçlandığı, bu bağlamda, sözleşme içeriğinin gizliliğinin, firmanın ticari sırlarının ifşa edilmesini engellemeye yönelik olduğu; düzenlemenin, eczane kârının düşürülmesi ya da eczane zararına yönelik bir hüküm içermediği anlaşılmakla, komisyon çalışmalarının, sözleşmelerin ve iskonto oranlarının gizliliği konusundaki Yönetmelik hükümlerinde üst normlara, kamu yararı ve hukuka aykırılık bulunmadığı;
Öte yandan, ülkemizde ilaçların ruhsatlandırılması ile piyasaya satış fiyatının Sağlık Bakanlığınca; geri ödeme bedellerinin ise 5510 sayılı Kanun'un 72. maddesi kapsamında Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu tarafından belirlendiği; alternatif geri ödeme modelleri için de adı geçen Komisyonun Alternatif Geri Ödeme Komisyonunu yetkilendirdiği, bu bağlamda, anılan düzenleme ile sözleşmelerin güncellenmesi (Fiyat, Kısa Ürün Bilgisi (KÜB)/Kullanım Kılavuzu (KT) değişiklikleri dahil) ile süresinin dolmasından önce feshi, sürenin bitimi halinde yenilenmesi hususlarını karara bağlamak görev ve yetkisinin adı geçen Komisyona verildiği; Sağlık Bakanlığınca ilaçların perakende satış fiyatı, kısa ürün bilgisi, kullanım kılavuzunda bir değişiklik yapılması halinde firmalar ile dava konusu Yönetmelik kapsamında yapılan sözleşmelerin güncellenmesi, süresinden önce feshi ya da yenilenmesinin komisyon yetkisi dahilinde olduğu sonucuna ulaşıldığından bu yönüyle de dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Sağlık Bakanlığının dosya kapsamında yer alan 20/02/2017 tarihli dilekçesinde dava konusu Yönetmelik hakkında görüşünün alınmadığını beyan ettiği, bu haliyle Yönetmeliğin şekil unsuru yönünden sakat olduğu, diğer yandan dava konusu düzenlemelerin hukuki belirlilik ilkesine aykırı olduğu ve eczacıların zarar etmesini önleyici tedbirler içermediği, hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onbeşinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

İLGİLİ MEVZUAT:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 63. maddesinin 1. fıkrasında, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usûl ve esaslara yer verilmiş; 2. fıkrasında, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
Anılan Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını, fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği, 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu, Komisyonun; Bakanlık, Maliye, Sağlık ve Kalkınma Bakanlıkları, Hazine Müsteşarlığı, üniversite sağlık hizmeti sunucuları ile özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen Bakanlıkça belirlenecek birer üye ve Kurumu temsilen iki üye olmak üzere toplam dokuz üyeden oluşacağı, kararlarını salt çoğunluk ile alacağı, kararlarının Resmî Gazete’de yayımlanacağı, Komisyonca gerekli görülen hâllerde sağlık hizmetlerinin türlerine göre birden fazla alt komisyon kurulabileceği, Komisyonun sekretarya işlemlerinin Kurumca yerine getirileceği, çalışmasına, görev ve yetkileri ile bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esasların, Komisyon üyesi kurumların görüşleri alınarak Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdari işlemler tesis edilirken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden belirlenmiş birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.
İdari işlemlerde "şekil" unsuru önemli bir unsurdur. İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.
İdari işlemin ya da idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenen yoldaki prosedürler hazırlık işlemlerini oluşturmaktadır. Bu işlemlere karşı kural olarak doğrudan doğruya iptal davası açılamaz fakat bu işlemlerin eksikliği ya da hukuka aykırılıkları nihai ve icrai işlemin iptali konusundaki istem ile birlikte ileri sürülebilir.
Eğer ki yasal mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme varsa ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik, idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır.
Konuya ilişkin yapılan açıklamalardan ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin, ödeme usul ve esaslarını belirlemede Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun bu konuda düzenleme yapmadan önce konunun uzmanı olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülük, yasal olarak zorunludur. Burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü alması zorunludur. Aksi takdirde işlem, şekil unsuru açısından sakatlanacaktır.
Dosyadaki belgelerin incelenmesinden; 10/02/2016 tarih ve 29620 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren dava konusu Sosyal Güvenlik Kurumu Genel Sağlık Sigortası Alternatif Geri Ödeme Yönetmeliği için Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olmasına rağmen, dava konusu Yönetmeliğin, Sağlık Bakanlığının görüşü alınmadan Resmi Gazete'de yayımlanması nedeniyle, şekil yönünden hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, davanın reddi yolundaki Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onbeşinci Dairesinin temyize konu 20/11/2018 tarih ve E:2016/3011, K:2018/7693 sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın kapatılan Danıştay Onbeşinci Dairesi yerine 07/03/2019 tarih ve 2019/25 sayılı Başkanlık Kurulu kararıyla yeniden belirlenen iş bölümü kararı uyarınca Danıştay Onuncu Dairesine gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 21/01/2021 tarihinde oybirliği ile karar verildi.