Danıştay 8. Daire 2019/2976 Esas 2021/1116 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/2976
Karar No : 2021/1116

DAVACILAR : 1- … Turizm Ulaşım İnş. ve Tic. Ltd. Şti.
2- … Tur. İnş. Pls. Ürün ve Tem. San. ve Tic. Ltd. Şti.
VEKİLLERİ : Av. …- Av….

DAVALI : … Bakanlığı - …
VEKİLİ : Av. …

DAVALI YANINDA MÜDAHİL: … Yer Hizmetleri A.Ş.
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
1- İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığınca İstanbul'daki havalimanlarından şehrin belli noktalarına yolcu taşıması için yetkilendirilen davacı şirket ortaklığı tarafından, davalı yanında müdahil HAVAŞ'a bazı hava alanlarından şehir merkezine karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere 31.12.2016 gününe kadar yetki verilmesine ilişkin … gün ve … sayılı Ulaştırma Bakanlığı işlemi ile
2- İşlemin dayanağı olan 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgenin 4. maddesinin (ı) bendinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Genelgede söz konusu taşımanın kombine yolcu taşımacılığı olduğunun belirtilmesine karşın, düzenlenen taşımacılık ve HAVAŞ tarafında yapılan taşımanın kombine taşıma olmayıp, ayrıca ücret alındığı, kendilerinin ihale sonucu çalışma hakkı elde ettiği, taşıma hattında ihalesiz olarak yetkilendirilen bu şirketin çalışmasına izin verilmesinin kendi imtiyaz haklarına halel getirdiği, büyükşehirlerde ulaşımla ilgili yetkinin 5216 Sayılı Kanunu'nun 7. ve 9. maddeleri uyarınca belediyelere ait olduğu; havaalanı işletmesinin ihtiyaç olduğu yönünde görüşü bulunmadığı; Genelgenin 1 (a) maddesinde tek yetkilinin belediye olduğu belirtilmesine karşın, dava konusu 4 (ı) maddesinde bakanlığa da yetki verildiği, bu durumun çelişkili ve 5216 sayılı yasaya aykırı olduğu öne sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Sivil Havacılık Kanunu'na göre hava alanlarında taşımacılık konusunda Bakanlığın yetkili olduğu; bu Kanuna göre yürürlüğe konulan Yer Hizmetleri Yönetmeliği uyarınca (A) ve (B) grubu çalışma ruhsatı sahibi firmaların havaalanı-terminal-şehir merkezi arasında yolcu taşımacılığı yapabileceği; bunun için Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü'nden çalışma ruhsatı, öncesinde de havaalanı işletmecisinden uygunluk görüşü alınacağı; olayda, tüm bu prosedürün tamamlandığı, hizmetine ihtiyaç duyulan HAVAŞ'a da bu yetkinin verildiği, işlemlerde hukuka aykırılık olmadığı savunulmuştur.

DAVALI YANINDA MÜDAHİLİN DİLEKÇESİ :
Davalı idare tarafından tesis edilen işlemlerin hukuka uygun olduğu belirtilmiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan 1996 tarihli Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 11/c maddesinde; şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya havaalanlarından çevre il ve ilçelere yapılacak düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin bakanlıkça düzenleneceği belirtilmiş olup, dava konusu Genelgede belediye sınırlarında bulunan hava alanları ile yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının belediyelerce yapılacağı belirtildikten sonra, dava konusu 4 (ı) maddesinde belediyelerin yanı sıra bu taşımacılığın bakanlıkça yetkilendirilen (A) veya (B) grubu çalışma ruhsatı olan firmalarca yapılabileceği kurala bağlanmıştır.
5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesi ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 7. ve 9. maddeleri uyarınca, şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma konusunda tek yetkili mercii belediyelerdir. Bu itibarla; Yönetmelikte yer alan, belediye sınırlarındaki havaalanı-terminal arasında yolcu taşımacılığı konusunda bakanlığa yetki verilmesine ilişkin kısımda hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 2920 saylı Kanunun 44. maddesinde yer alan; havaalanlarında yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetin yürütülmesi amacıyla bakanlığın gereken önlemleri almaya yetkili olduğuna ilişkin düzenlemenin, şehiriçi yolcu taşımaclığını işaret etmediği gibi, 5393 sayılı Belediye Kanununun 84. maddesinde yer alan; belediyenin sorumlu ve yetkili kılındığı görev ve hizmetle sınırlı olarak Karayolu Trafik ve Karayolu Taşıma Konununda, Belediye Kanununa aykırılık olması halinde, Belediye Kanununun uygulanacağına dair hüküm karşısında; Karayolu Taşıma Kanunu ile bakanlığa verilen yolcu taşıma işine ilişkin yetkinin belediye sınırları dışında karayollarında yapılan taşımacılığa ilişkin olduğu anlaşıldığından; Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin belirtilen kısmında bu yetkileri aşar nitelikte üst hukuk normlarına aykırı olarak düzenleme yapıldığı görülmekle bu kısmın hukuka aykırı olduğu, çevre il ve ilçelere yapılacak (belediye sınırı dışına) taşımacılığa ilişkin kısımda hukuka aykırılık bulunmadığı görülmektedir.
Bu itibarla; davaya konu bireysel işlem yönünden yapılan değerlendirmede; belediye sınırı içinde yer alan havaalanları ile şehir merkezi hattında yolcu taşımacılığını düzenleme ve denetleme yetkisinin belediyelere ait olduğu; bakanlığa yetki atfeden üst hukuk norm niteliğindeki yönetmelik kuralının iptalinin istenmemesi yada iptal edilmesinin işlemi hukuka uygun kılmayacağı ve Yönetmeliğin uygulanmaması gerektiği değerlendirildiğinden; davalı bakanlıkça belediyelerce kullanılması gereken yetkinin kullanılması suretiyle havaalanı-şehir merkezi arasında yolcu taşımacılığı konusunda yetkilendirilme yapılması işleminde hukuka uyarlık bulunmadığı görülmekte olup, bu işlemin belirttiğim gerekçe ile iptali; Genelgenin ise yürürlükten kaldırılmış olması sebebiyle Genelge yönünden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; Havaalanları Yer Hizmetleri A.Ş.'ne bazı havaalanlarından şehir merkezine karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere yetki verilmesine ilişkin … günlü, … sayılı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü işlemi ile bu işlemin dayanağı olan 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgenin 4. maddesinin (ı) bendinin iptali istemiyle Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığına karşı açılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7. maddesinin (f) bendinde "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmış olup, maddenin son fıkrasında, "4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunuyla Sanayi ve Ticaret Bakanlığına ve organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar ile sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır." hükmüne; "Ulaşım Hizmetleri" başlıklı 9. maddesinde "Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezi kurulur. Büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Ulaşım koordinasyon merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının (oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun) temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır.
Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.
Ulaşım koordinasyon merkezi kararları, büyükşehir belediye başkanının onayı ile yürürlüğe girer.
Ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar, belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır.
Koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcileri, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, 'Yer Hizmetleri' başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu düzenlenmiştir.
28/8/1996 tarihli 22741 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve dava konusu işlemin tesis tarihinde yürürlükte olan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) Amaç başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslar arası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde ise; “Havaalanları yer hizmetleri türleri; a)Temsil, b)Yolcu Trafik, c)Yük Kontrolü ve Haberleşme, d)Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e)Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f)Uçuş Operasyon, g)Ulaşım, h)İkram Servis, i)Gözetim ve Yönetim, j)Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, Şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; 7. maddesinde, yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5 inci maddede de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları belirtilmiş; 11. maddesinin (c) bendinde ise, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.
Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğünün "Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu 24.07.2009 tarihli (2009/KUGM-23/YOLCU) sayılı Genelgesinin Yerleşim Yerleri Arasında Uçak+Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımalarına ilişkin 1. bölümünün (a) bendinde; “Büyükşehir Belediyesi veya Belediye sınırları ile bunların mücavir alanı içinde kalan havaalanları ile aynı sınırlar içinde kalan yerleşim yerlerine veya bu yerleşim yerlerinden havaalanlarına tespit edilmiş bir güzergahta, belirli bir zaman ve şehiriçi toplu taşıma genel ücret tarifesine göre otobüsle yapılacak olan tarifeli yolcu taşımaları; büyükşehir belediyeleri veya belediyeler tarafından işletilen ve bu belediyelere ait özmal toplu taşıma araçları ile yapılır” hükmü yer almakta olup, 'Ortak ve Diğer Hükümler' başlıklı 4. bölümünün (g) bendi ile 1. maddenin (b), (c), (ç) bentleri ile 2. maddede belirtilen taşımaların Bakanlık iznine tabi olacağı, (dolayısıyla 1. bölümün (a) bendi uyarınca yapılan taşımaların Bakanlık iznine tabi olmayacağı) düzenlenmiş, diğer taraftan dava konusu 4. maddesinin (ı) bendinde ise "1 inci maddenin (a) bendi kapsamında olmak üzere; Büyükşehir Belediyeleri veya Belediyeler tarafından verilecek taşıma hizmetinin yanısıra, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 5 inci maddesinde yer alan hizmetlerden "ulaştırma" hizmeti konusunda 'A veya B Grubu çalışma ruhsatı' alan özel hukuk tüzel kişilerine, bu Genelge kapsamındaki diğer şartları sağlamaları halinde, Bakanlıkça, bu Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılabilir." hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin incelenmesinden; havaalanı yer hizmeti türleri içerisinde yer alan ulaşım hizmetinin tali bir niteliği sahip olduğu, nitekim Bakanlıkça ihtiyaç görülmemesi veya izin verilmemesi halinde bazı yer hizmeti kuruluşlarının ulaşım hizmeti sunmadan da faaliyet göstermesinin söz konusu olabildiği, havaalanının konumu gereği belediyelerce yeterli ulaşım hizmeti sağlanamaması durumunda yer hizmeti kuruluşu tarafından ulaşım hizmeti sağlanmasının gündeme gelebileceği, böyle bir ihtiyacın bulunması halinde bu hizmeti sunmak isteyen yer hizmeti kuruluşunun zaman ve ücret tarifeleri yönünden keyfi uygulamalara gitmesinin engellenmesi amacıyla muhatabı Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğünden izin alması şartının getirildiği sonucuna varılmıştır.
Diğer taraftan yine yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden,büyükşehir sınırları içerisindeki her türlü toplu taşıma hizmetlerini düzenleme ve koordine etme yetkisinin büyüşehir belediyelerine verildiği görülmekte olup bu kapsamda, büyükşehir belediyesi sınırları içindeki havalimanlarından şehir içine yada tersi yönde yapılacak toplu ulaşımın düzenlenmesine ilişkin yetkinin de büyükşehir belediyesine ait olduğunu kabul etmek gerekmektedir.
Öte yandan, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunun 7. maddesinin son fıkrası ile havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler Büyükşehir Belediyesi Kanunu kapsamı dışında bırakılmış ise de; havalimanından şehir merkezine gerçekleştirilecek toplu taşıma hizmetinin 'havaalanı bünyesinde yer alan bir "tesis" olarak kabulüne ise imkan bulunmamaktadır.
Olayda; İstanbul Büyükşehir Belediyesi İ.E.T.T Genel Müdürlüğünce yapılan ihaleyı kazanarak sözleşmede belirtilen hatlarda Havalimanı yolcu taşıma işini 2011 yılından itibaren 10 yıllığına üstlenen davacı şirketlerin, taşıma yaptıkları hatta dava konusu düzenleme dayanak gösterilerek başka bir şirkete yolcu taşıma izni verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; havalimanından şehir merkezine gerçekleştirilecek ulaşım hizmetinin; havaalanı yer hizmeti türleri içerisinde tali bir niteliğe sahip olması ve havalimanlarından şehir içine yada tersi yönde yapılacak toplu ulaşımın düzenlenmesi görev ve yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olması karşısında; havaalanının konumu gereği belediyelerce yeterli ulaşım hizmeti sağlanamaması durumunda yolcu taşımacılığı yapma hususunda Bakanlığa verilen düzenleme yetkisi kapsamında; ihtiyaç, kamu yararı gibi bir gerekçe ortaya konulmadan "A veya B Grubu çalışma ruhsatı' alan özel hukuk tüzel kişilerine, bu Genelge kapsamındaki diğer şartları sağlamaları halinde, Bakanlıkça, bu Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılabilir." şeklindeki dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince; duruşma için önceden belirlenen 24.02.2021 gününde davacı şirket yetkilisi … ve davacı vekili Av. … ile davalı … Bakanlığı vekili Av. …'ın geldiği, müdahil ve vekilinin gelmediği görüldükten ve tarafların sav ve savunmaları ile Danıştay Savcısının düşüncesi dinlendikten sonra duruşmaya son verilip işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Davacı şirket, belediyece yapılan ihale sonrasında İstanbul Havaalanı ve şehir merkezi arasında yolcu taşımacılığı yapmak üzere 10 yıllığına 23.02.2011 gününde yetkilendirilmiştir.
Davalı Bakanlık tarafından, davalı yanında müdahil olan (A) grubu çalışma ruhsatı sahibi HAVAŞ'a bazı hava alanları ile şehir merkezleri arasında yolcu taşımacılığı yapmak üzere 31.11.2016 gününe kadar yetkilendirilmesine yönelik … gün ve … sayılı işlem tesis edilmiştir.
HAVAŞ'ın yetkilendirilmesine ilişkin işlemde 2009/KUGM-23/yolcu sayılı Genelge uyarınca yetkilendirme yapıldığının belirtilmesi sebebiyle davacı tarafından işlemle birlikte Genelgenin, belediye yanında Bakanlığı da yetkili kılan 4 (ı) maddesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:

İlgili Mevzuat:
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun Geçici 2. maddesi uyarınca İstanbul Büyükşehir Belediyesinin sınırları, il mülki sınırları olarak belirlenmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
15.06.2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinde “(1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir. Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla, … ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmekle…d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla,...” görevli ve yetkilidir kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesinde, şehir içi trafik ve ulaşım hizmetini yapıp, yaptırmanın belediyenin görevlerinden olduğu hükme bağlanmıştır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; Ulaştırma Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havalalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması iin gerekli önlemleri alır, Hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir hükmü yer almış olup, 'Yer Hizmetleri' başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
İşlem tarihinde yürürlükte olan 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin "Görevler" başlıklı 2. maddesinde; a) ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek; (ç) ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirme Ulaştırma Bakanlığının; 7. maddesinde ise; karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak, Kara Yolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Diğer taraftan, davaya konu işlem tarihinde yürürlükte olan 28.08.1996 tarihli Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) Amaç başlıklı 1. maddesinde; “ Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu' nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslar arası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin Hizmet Türleri başlıklı 5. maddesinde ise;“ Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, Şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; 7. maddesinde yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5 inci maddede de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları belirtilmiş; 11. maddesinin c bendinde ise şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Dava Konusu Genelgenin İncelenmesi:
Dava konusu Genelge aynı idare tarafından 17.12.2018 gününde yürürlüğe konulan 2018/16 (KGDM) sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırılmış, 04.02.2020, 20.08.2020 ve 29.12.2020 günlü Genelgelerle de bir önceki Genelge yürürlükten kaldırılmış olduğundan davanın bu kısmının konusuz kaldığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla; davacının iptalini talep ettiği söz konusu düzenleme yürürlükte bulunmadığından, düzenlemenin iptaline ilişkin istem hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
HAVAŞ'a bazı havaalanlarından - şehir merkezine karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere yetki verilmesine ilişkin … gün ve … sayılı Ulaştırma Bakanlığı işleminin incelenmesi;
Yukarıya alıntısı yapılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu açık olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan 'Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili Bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin olduğu, Sivil Havacılık Kanununun 43. maddesi ile bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma yetkisinin tanındığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığınca çıkarılan Yönetmelik ile, 'Ulaşım' hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden, ilgili kanun uyarınca özel bir düzenleme niteliğinde olan bu hüküm nedeniyle havaalanı ile terminal arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme konusunda Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı'na da yetki verildiği ve bu düzenlemelerin belediyenin yetkilerini ortadan kaldırmadığı anlaşılmaktadır.
Bu hale göre, şehir içi ulaşım hizmeti niteliğinde olan yolcu taşıma faaliyetlerine izin, ruhsat verme ve denetleme konusunda belediyelerin yetkili olduğu açık ise de; özel Yasa ve bu Yasaya dayalı olarak çıkartılan Yönetmelikte havacılık hizmetlerinin düzenlenmesi için hava alanı ile gerekli göreceği diğer yerlerde alınacak önlem kapsamında, sınırı "havaalanı-terminal" olarak belirlenen yolcu taşımacılığı konusunda izin, ruhsat denetim yetkisinin belediye yanında Bakanlığına da ait olduğu; Yönetmelikle yetkisi belirlenen Bakanlığın havaalanı-terminal hattı dışında şehiriçi yolcu taşımacılığına ilişkin yetkisinin bulunmadığı, Belediye Kanunundan kaynaklanan yetkisi uyarınca belediyelerce de havaalanının belediye sınırı içinde olması koşuluyla şehiriçi-havalanı arası yolcu taşımacılığının düzenlenip denetlenebileceği sonucuna varılmaktadır. Öte yandan, Bakanlığın düzenleme yapması (havalanı-terminal arası) halinde belediyenin şehir içi güzergah ve durak yeri belirleme hakkı olduğu tartışmasızdır.
Bu itibarla; yalnız "havalanı-terminal" arasında yolcu taşımacılığı konusunda yetkilendirme şeklindeki sınırlı yetkiye sahip olduğu açık olan davalı idarece; bu yetkinin aşılması suretiyle "havalanı-şehir merkezi" arasında yolcu taşımacılığı izni verilmesine yönelik tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1- 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgenin 4. maddesinin (ı) bendinin iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, oybirliği ile
2- HAVAŞ'a bazı havaalanlarından - şehir merkezine karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere yetki verilmesine ilişkin … gün ve …. sayılı Ulaştırma Bakanlığı işleminin İPTALİNE, oyçokluğu ile
3- Aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin iadesine,
4- Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen … TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5- Müdahilin yaptığı yargılama giderlerinin üzerinde bırakılmasına,
6- Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
24/02/2021 tarihinde karar verildi.


KARŞI OY :

(X)- Çoğunluğun Genelge yönünden verdiği karar ile uyuşmazlık konusunda belediye ile Bakanlığın birlikte yetkili olduğu yönündeki gerekçeye katılmakla beraber, HAVAŞ'a havalanı-şehir merkezi arasında faaliyet izni verilmesine ilişkin işlem yönünden yapılan değerlendirmede;
Sivil Havacılık Kanununun "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; Ulaştırma Bakanlığının, sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve sürekli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile havalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde gerekli önlemleri alacağı ve hizmetlerin yürütülmesi ile hezmetlerden yararlanma şekil ve şartlarının Yönetmelikle belirleneceği hükmü yer almakta olup; Yer Hizmetleri Yönetmeliği de bu hükme dayalı olarak yürürlüğe konulmuştur.
Yukarıda yer verilen kanun hükmü uyarınca Bakanlığın havalanlarıyla birlikte gerek gördüğü diğer alanlarda da yer hizmetlerinin şartlarını belirleyebileceği; düzenleme yetkisini kullanan bakanlıkça yürürlüğe konulan Yönetmelik ve Genelgelerle yer hizmeti sayıldığında tartışma bulunmayan "ulaşım" hizmetinin şekil ve şartlarını belirleme konusunda bakanlığın takdir yetkisi olduğu değerlendirilmektedir.
Bu itibarla; salt Bakanlıkça yürürlüğe konulan Yönetmelikte yetki kapsamının terminal-havaalanı olarak belirlenmesinin bakanlığın takdir yetkisine zeval veremeyeceği; kaldı ki; dava konusu işlemin dayanağı olan Genelge ile de Bakanlık yetkilerinin havalanı-şehir merkezi olarak düzenlendiğinin anlaşılması karşısında; davalı idarenin havaalanı-şehir merkezi arasında yetkilendirme yapamayacağını söylemek olanaksız olup; Yönetmelikte yer alan şartları taşıyan şirkete Bakanlıkça verilen izinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu durumda; bireysel işlem yönünden davanın reddi gerektiği oyu ile bu kısma ilişkin çoğunluk kararına katılmıyoruz.