Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2019/3414 Esas 2021/481 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/3414
Karar No : 2021/481

TEMYİZ EDEN (DAVACILAR): 1-… Köy ve Mahalle Muhtarları Derneği
2-…
3-…
4-…
5-…
VEKİLİ : Av. …
(Kendi adına asaleten diğer davacılara vekaleten)

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 16/01/2019 tarih ve E:2013/8268, K:2019/130 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 07/03/2013 tarih ve 28580 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Devlet Ormanlarındaki Yayla Alanlarının Tespiti ve İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 1., 4., 5., 6., 9., 10., 11., 13., 17., 19., 21., 22. ve 25. maddelerinin iptali ile Yönetmeliğin dayanağı olan 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 1. fıkrasının iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 16/01/2019 tarih ve E:2013/8268, K:2019/130 sayılı kararıyla;
Davacıların Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmemiş,
6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 19/04/2012 tarih ve 6292 sayılı Kanun'un 13. maddesi ile değişik 1. fıkrasının dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarihteki haline yer verilerek;
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde, Devlet ormanlarında 31/12/2011 tarihinden önce toplu yerleşimin bulunduğu yaylak ve otlak olarak kullanılan yerler ile geleneksel yaylacılık maksadıyla kullanılan alanların tespiti ve yayla alanı olarak ilanı, bu alanlardaki her türlü bina ve tesislerin tespiti, işletilmesi, işlettirilmesi, kullanıcılarının tespiti, kiraya verilmesi ve diğer iş ve işlemlerin esas ve usullerinin belirlenmesinin, Yönetmeliğin amacı olarak gösterildiği; 2. maddesinde ise, 1. maddede yer alan yayla alanlarındaki her türlü bina ve tesislerin bu Yönetmelik kapsamında bulunduğu düzenlemesine yer verildiği;
Yönetmeliğin dava konusu edilerek iptali istenilen maddelerinde, yukarıda yer verilen amaç ve kapsam maddelerinde düzenlenmiş bulunan söz konusu yayla alanlarının tespitine, bu alanlarda bulunan bina ve tesislerin tespiti ile kiralanmasına ve bu işlemleri yürütecek yetkili idarenin belirlenmesine ilişkin usul ve esasların yer aldığı;
Davacılar tarafından, davalı idarenin dava konusu Yönetmeliği çıkarma yetkisi olmadığı, Mera Kanunu'nda orman içi yayla alanları da dahil olmak üzere detaylı düzenlemeler bulunduğu, bu düzenlemelerin yaylaların korunması amacına uygun olduğu, dava konusu Yönetmelik ile Mera Kanunu'ndaki yetkilerin amacını ve kapsamını aşacak şekilde davalı idareye geniş yetkiler verildiği, köylülerin faydalandığı yaylalarda bulunan evlere dava konusu Yönetmelik ile idarece hukuka aykırı şekilde el konulacağı ve kullanım için kira bedeli talep edileceği, bu evlerin yöre insanı olmayan, yaylacılık yapmayan kişilere de kiraya verilebilmesine imkan tanındığı, Köy Kanunu'na aykırı düzenleme yapıldığının ileri sürüldüğü;
Anayasa'nın 169. maddesinin Devlete, en önemli doğal kaynaklarımızdan biri olan ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gereken tedbirleri alıp bu konuda yasal düzenleme yapma ve bütün ormanların gözetimi ödevini yüklediği; nitekim, anılan hükmün bir gereği olarak çıkartılan 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 2. maddesinde de, otlak, kışlak, yaylak gibi hayvancılıkta kullanılmasında yarar olduğu tespit edilen arazilerin de orman sınırları dışına çıkarılmadıkça orman sayılan yerlerden olacağının hüküm altına alındığı;
Davacıların iddialarının aksine, dava konusu Yönetmeliğin (dayanak maddesinde belirtildiği üzere) Mera Kanunu'na değil Orman Kanunu'na dayanılarak çıkartıldığı hususunda şüphe bulunmamakla birlikte; Mera Kanunu'nun 28. maddesinde yer alan "Orman bölgelerindeki köy ve belediyelere tahsis edilen mera, yaylak ve kışlaklardan o köy veya belediye halkı, bu Kanun ve 6831 sayılı Orman Kanunu gereğince konulan kayıtlara uymak şartı ile yararlanırlar. Orman Bakanlığı, orman içi, orman kenarı ve orman üst sınırı mera, yaylak, kışlak ve otlakların koruma, bakım ve ıslahı konusunda kanunlar ile verilen görevi yapmaya devam eder." hükmü ile Orman Kanunu'nun 22. maddesinde yer alan "Tarım ve Orman Bakanlığı, Devlet ormanları içindeki ağaçsız otlak, yaylak ve kışlakların tanzim ve ıslahı hususunda gerekli tedbirleri alır." hükmü birlikte incelenip değerlendirildiğinde, yalnızca Mera Kanunu'nda yer alan düzenlemelerden yola çıkılarak, davalı idarenin dava konusu Yönetmeliği çıkarma yetkisinin bulunmadığının veya yapılan düzenlemelerin Mera Kanunu'na aykırı olacağının kabulüne de olanak bulunmadığı; davalı idareye hem Mera Kanunu hem de Orman Kanunu'ndan kaynaklı görev, yetki ve sorumluluklar yüklenildiği;
Öte yandan, Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesi ile "Kapsam" başlıklı 2. maddesi birlikte ele alındığında, düzenlemenin Devlet ormanlarındaki yayla alanlarının ve bu alanlardaki her türlü bina ve tesisin tespitine ilişkin olduğu, bu haliyle Yönetmeliğin, dayanağı Orman Kanunu'nun 17/1 maddesinde yer alan hüküm doğrultusunda ve anılan maddede belirtilen hususlara uygun olarak düzenlendiği, Mera Kanunu ve Köy Kanunu kapsamındaki yaylak alanlarına ilişkin bir düzenleme de içermediğinin anlaşıldığı;
Diğer taraftan, gerek 6831 sayılı Kanun'un 17/1 maddesinde, gerekse anılan maddeye dayanılarak çıkartılan dava konusu Yönetmelik ile yapılan düzenlemede, 31/12/2011 tarihten önce yapıldığı tespit edilen bina ve tesislerin, öncelikli olarak kullanıcılarının tespit edilip kiralanmasının amaçlandığı, bu şekilde tespit edilemeyenlerin ise yıkılacağının düzenlendiği, bina ve tesislerin kullanıcıları dışındakilere kiralanabileceğine ilişkin bir hükme yer verilmediği;
Buna göre, dava konusu Yönetmelik hükümlerinin, Yönetmeliğin ve dayanağı Orman Kanunu'nun amacına uygun olarak, orman içinde mevcut yerel halkın ihtiyaçları için gerekli bir yerleşim yeri haline dönüşmüş olan yaylaların değerlendirilmesi ve mevcut yayla alanlarından faydalanmanın planlı ve düzenli hale getirilmesini amaçladığı ve ormanların korunması ve gözetilmesi yönünde Devlete yüklenen ödev ve sorumluluklar ile dayanağı Kanun maddesi doğrultusunda düzenlenmeler getirdiği anlaşılan dava konusu Yönetmelik'te kamu yararına ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,
davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davacılar tarafından, Çamlıhemşin köylülerinin faydalandıkları yaylalarda bulunan evlere, dava konusu Yönetmelik hükümleri doğrultusunda davalı idarece hukuka aykırı şekilde el konulacağı ve kullanım için kira bedeli talep edileceği; Mera Kanunu'nda orman içi yayla alanları da dahil olmak üzere detaylı düzenlemeler bulunduğu, bu düzenlemelerin mera/yaylaların korunması amacına uygun olduğu, dava konusu Yönetmelik ile Mera Kanunu'ndaki yetkilerin amacını ve kapsamını aşacak şekilde davalı idareye geniş yetkiler verildiği, Mera Kanunu'nda yaylaların ne şekilde ve kimlere tahsis edileceğinin açıkça belirtildiği, Mera Yönetmeliği'nde ise kiralama hususunun çok detaylı bir şekilde hüküm altına alındığı, birçok yaylanın sit alanı içinde kalması nedeniyle buralarda uygulanacak öncelikli yasalardan birinin de Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu olduğu, 6292 sayılı Kanun ile yapılan değişikliğin ve Yönetmeliğin 22. ve 25. maddelerinin, bu Kanun dikkate alınmadan tüm yetkiyi orman idaresinde toplamasının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz istemlerinin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Anayasa'nın 2. maddesi hukuk devleti ilkesini düzenlemektedir. Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında da vurgulandığı üzere, Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, kanunların üstünde kanun koyucunun da uyması gereken Anayasa ve temel hukuk ilkelerinin bulunduğu bilincinde olan devlettir.
Devletin; Anayasa'nın "Tarım Hayvancılık ve Üretim Dallarında Çalışanların Korunması" başlıklı 45. maddesindeki, tarım arazileri ile çayır ve mer'aların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak, "Ormanların korunması ve geliştirilmesi" başlıklı 169. maddesindeki ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyma ve tedbirleri alma görev ve sorumluluğu ile aynı maddedeki ormanların kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamayacağı ve ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemeyeceği; münhasıran orman suçları için genel ve özel af çıkarılamayacağı, ormanları yakmak, ormanı yok etmek veya daraltmak amacıyla işlenen suçların genel ve özel af kapsamına alınamayacağı yolundaki hükümleri dikkate alındığında, 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 19/04/2012 tarih ve 6292 sayılı Kanun'un 138. maddesi ile değişik 1. fıkrasının Anayasa'nın anılan kurallarına aykırılık taşıdığı sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, Kanun maddesinde yer alan 31/12/2011 tarihinden evvel yapılmış, hakkında müsadere kararı bulunanlar da dâhil her türlü bina ve tesislerin mevcut haliyle vaziyet planında gösterilerek Orman Genel Müdürlüğü sabit kıymetlerine alınacağı ve yayla alanlarında bulunan bina ve tesislerin orman idaresi tarafından işletileceği, işlettirilebileceği veya kiraya verilebileceği yolundaki hüküm, müsadere kararlarının uygulanmaması sonucunu doğurduğundan Anayasa'nın "Mahkemelerin bağımsızlığı" başlıklı 13. maddesinde yer alan "...Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmüne de aykırıdır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 19/04/2012 tarih ve 6292 sayılı Kanun'un 13. maddesi ile değişik 1. fıkrasının Anayasa'nın 2., 45., 138. ve 169. maddelerine aykırı olduğu sonucuna varıldığından, anılan fıkranın iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

Üyeler … ile …'ın, "…'deki yaylaların orman sayılmayan yerlerden olduğu, bu nedenle 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 6292 sayılı Kanunla değişik 17/1. maddesi ve bu Kanun'a dayanılarak çıkarılan dava konusu Yönetmelik kapsamında bulunmadığından, dava konusu Yönetmelik'le, Çamlıhemşin Köy ve Mahalle Muhtarları Derneği ile Çamlıhemşin yaylalarında yaşayan kişiler olan davacılar arasında doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir 'menfaat' ilgisi kurulmasına olanak olmadığı, bu haliyle de davacıların, dava konusu Yönetmeliğin iptalini istemekte doğrudan bir menfaatleri bulunmadığı gerekçesiyle, davacıların dava açma ehliyeti olmadığı" yolundaki oyuna karşılık bakılan uyuşmazlıkta, davacıların, dava konusu düzenlemeye karşı dava açma ehliyeti bulunduğuna oyçokluğu ile karar verilerek, uyuşmazlığın esasının incelenmesine geçildi.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacıların temyiz istemlerinin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 16/01/2019 tarih ve E:2013/8268, K:2019/130 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 15/03/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Mera Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; daha önce çeşitli kanunlarla tahsis edilmiş veya kadimden beri kullanılmakta olan mera, yaylak, kışlak ve kamuya ait otlak ve çayırların tespiti, tahdidi ile köy veya belediye tüzel kişilikleri adına tahsislerinin yapılmasını, belirlenecek kurallara uygun bir şekilde kullandırılmasını, bakım ve ıslahının yapılarak verimliliklerinin artırılmasını ve sürdürülmesini, kullanımlarının sürekli olarak denetlenmesini, korunmasını ve gerektiğinde kullanım amacının değiştirilmesini sağlamaktır." hükmü yer almakta, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde ise "Bu Kanun, mera, yaylak ve kışlak alanları ile umuma ait çayır ve otlak alanları kapsar." düzenlemesi bulunmaktadır.
Öte yandan, Mera Kanunu'nun "İnşaat Yasağı" başlıklı 20. maddesinde ise, "Yaylak ve kışlaklarda, 442 sayılı Köy Kanununda öngörülen inşaatlar ile valiliklerden izin alınmak suretiyle imar mevzuatına göre yapılacak kullanma amacına uygun mandıra, suluk, sundurma ve süreklilik göstermeyen barınak ve ağıllar ile Turizm Bakanlığının talebi üzerine turizme açılması uygun görülen bölgelerde ahşap yapılar dışında, ev, ahır ve benzeri inşaatlar yapılamaz." hükmü mevcuttur.
Dava konusu Yönetmelik ise 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 1. fıkrasına dayanılarak hazırlanmış olup, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik; Devlet ormanlarında 31/12/2011 tarihinden önce toplu yerleşimin bulunduğu; yaylak ve otlak olarak kullanılan alanlar içindeki yerler ile yılın belirli dönemlerinde geleneksel yaylacılık maksadıyla yerleşim yeri olarak kullanılan alanlardan, kullanım bütünlüğü de dikkate alınarak yayla alanı olarak tespit ve ilan edilen yayla alanları ile bu alanlarda bulunan her türlü bina ve tesisleri kapsar." hükmü yer almaktadır.
Mera Kanunu'nun 28. maddesinde yer alan "Orman bölgelerindeki köy ve belediyelere tahsis edilen mera, yaylak ve kışlaklardan o köy veya belediye halkı, bu Kanun ve 6831 sayılı Orman Kanunu gereğince konulan kayıtlara uymak şartı ile yararlanırlar. Orman Bakanlığı, orman içi, orman kenarı ve orman üst sınırı mera, yaylak, kışlak ve otlakların koruma, bakım ve ıslahı konusunda kanunlar ile verilen görevi yapmaya devam eder.", hükmü ile Orman Kanunu'nun 22. maddesinde yer alan "Tarım ve Orman Bakanlığı, Devlet ormanları içindeki ağaçsız otlak, yaylak ve kışlakların tanzim ve ıslahı hususunda gerekli tedbirleri alır." hükmü birlikte incelenip değerlendirildiğinde, davalı idareye hem Mera Kanunu hem de Orman Kanunu'ndan kaynaklı görev, yetki ve sorumluluklar yüklendiği de açıktır.
Yukarıda aktarılan düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesinden; dava konusu Yönetmelik ile düzenlenen alanların Mera Kanunu kapsamında bulunmasının yanında, bu alanların orman sınırları içinde bulunması nedeniyle Orman Kanunu uyarınca daha fazla korunması gereken alanlar olduğu açıktır.
Bu durumda, yaylak ve otlaklar konusunda hem Mera Kanunu hem de Orman Kanunu kapsamında görev ve yetkileri bulunan davalı idarenin, Devlet ormanlarında bulunan yaylak ve otlaklar konusunda düzenleme yaparken, Orman Kanunu ile birlikte Mera Kanunu hükümlerini de dikkate alması gerekirken, Yönetmeliğin dayanağının 6831 sayılı Kanun'un 17/1 maddesinde düzenlenen alanlar olduğundan bahisle Mera Kanunu hükümleri göz ardı edilerek hazırlanan Yönetmelik'te hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davacıların temyiz istemlerinin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.