Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2019/3415 Esas 2021/724 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/3415
Karar No : 2021/724

TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1-…
2-… Bakanlığı

VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : …Kooperatifleri Merkez Biriliği

VEKİLİ : Av. …

İSTEMLERİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 26/06/2019 tarih ve E:2015/4565, K:2019/6084 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 20/03/2015 tarih ve 29301 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve yayımından üç ay sonra yürürlüğe girmesi kararlaştırılan Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrasının, 9. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde yer alan "kesim artıkları, süceyrat odun ve kökler" ibarelerinin ve 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendi sonunda yer alan "ve dikili ağaçlar" ibaresinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 26/06/2019 tarih ve E:2015/4565, K:2019/6084 sayılı kararıyla;
Davalı idarelerin usule ilişkin iddiaları kabul edilmeyerek işin esasının incelendiği;
Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrası ile 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde yer alan 've dikili ağaçlar' ibaresi yönünden;
Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrasındaki "çok yıllık" ibaresinden kastedilen sürenin ne kadar bir zaman dilimini ifade ettiğine ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmadığı; bu hususta 6831 sayılı Kanun'un davanın açıldığı tarihteki halinde de bir belirleme bulunmadığı; hukuki irdelemenin davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan Kanun hükümlerine dayanılarak yapılması gerektiği; Orman Kanunu'nun 30. maddesine, 19/04/2018 tarih ve 7139 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle eklenen 'Amenajman plan verilerine uygun olarak dikili ağaç da dahil orman ürünlerinin satışları beş yıllık süreleri geçmemek üzere yıllara sari olarak yapılabilir.' şeklindeki düzenlemenin, Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrasının dava konusu edilen halinde yer alan "orman ürünlerinin çok yıllık satışına" ilişkin kuralı hukuka uygun hale getirmediği,

Her ne kadar davalı idarelerce, amenajman planlarından hareketle en fazla 10 yıllık bir satışın söz konusu olacağı belirtilmekte ise de, bunun hukuki bir geçerliliği bulunmadığı gibi bu yöndeki muğlaklığın, düzenleyici işlemlerin belirliliği ve öngörülebilirliği ilkelerine de aykırı olduğu,
6831 sayılı Kanun'un, Yönetmeliğin dayanağı olan 30. maddesinde, satışların usul ve esaslarının Bakanlar Kurulunca tespit edileceği hükmüne istinaden dava konusu Yönetmeliğin, Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulduğu; Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrasında "çok yıllık" satışlara ilişkin esas ve usullerin, Genel Müdürlükçe belirleneceği ifade edilerek anılan Kanun kuralını aşar nitelikte düzenleme yapıldığı,
Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrasında yer alan orman ürünlerinin çok yıllık satışına imkan tanıyan düzenlemenin 07/09/2016 tarih ve 2016/9160 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla, "Orman ürünlerinin satışları yürürlükte olan amenajman ve silvikültür plan verileri ve süreleri de dikkate alınarak on yılı aşmamak üzere çok yıllık olarak da yapılabilir." şeklinde değişikliğe uğradığı; çok yıllık satış ifadesi yerine on yıllık süre sınırı getirilmişse de Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 11/04/2016 tarih ve YD İtiraz No:E:2016/126 sayılı kararıyla, anılan düzenlemenin ve aynı Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde yer alan "ve dikili ağaçlar" ibaresinin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği,
Anılan Dairenin 28/02/2018 tarih ve E:2016/14666 K:2018/1116 sayılı kararıyla, dava konusu Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin, yeniden düzenlenen ve sadece "çok yıllık satışı" on yıllık süreyle sınırlandıran 5. maddesinin 7. fıkrasının, yukarıda belirtilen Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu kararının gerekçesini karşılamaktan uzak ve yargı kararını etkisizleştirmeye yönelik olduğu ve önceki düzenlemedeki hukuka aykırılıkların ortadan kaldırılması amacı taşımadığının anlaşıldığı gerekçesiyle hukuka uygun olmadığı sonucuna varılarak anılan düzenlemenin iptaline karar verildiği,
Bunun yanında, orman ürünlerinin satışı konusunda davanın açıldığı tarihte 6831 sayılı Orman Kanunu'nda hüküm bulunmakla birlikte, gerek yukarıda anılan belirsizliği ortadan kaldırmaya yönelik, gerekse buna açıkça imkan tanıyacak şekilde "çok yıllık" ve "dikili ağaç" satışına olanak tanıyan bir hüküm bulunmadığından, düzenlemelerin yasal dayanağı da bulunmadığı,
Orman Kanunu'nun 30. maddesine 19/04/2018 tarih ve 7139 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle eklenen düzenlemede, dikili ağaçların da orman ürünü olarak satılabileceği belirtilmişse de Yönetmeliğin dava konusu edildiği tarihte Kanun'da "dikili ağaç" ifadesinin yer almadığı, hukuki irdeleme de Orman Kanunu'nun 30. maddesinin davanın açıldığı tarihteki haline göre yapılacağından, Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde yer alan dava konusu 've dikili ağaçlar'ın da tahsisli satış usulü ile satılabileceğine ilişkin düzenlemede de hukuka uyarlık bulunmadığı,

Diğer taraftan, orman ürünlerinin dikili ağaç veya çok yıllık olarak satılmasının, bir nevi bu ürünlerin ve ürünlerin bulunduğu alanın özelleştirilmesi benzeri sonuçlar doğuracağından, dikili olan ya da çok yıllık satılan ağaçların bakım, söküm ve kesimi gibi 6831 sayılı Kanun'un 40. maddesinde sayılan iş ve işlemlere yönelik Anayasa ve Kanun'da öngörülen orman köylülerine ve bunlar tarafından kurulan kooperatiflere gördürülecek işlere ilişkin öncelik hakkını bertaraf edebileceği; ayrıca, dava konusu kuralların, kamu yararına yönelik orman ürünlerine ilişkin mahalli ihtiyaçların karşılanması hususunda düzenlemeleri de ihlal etmesinin yanında, Devlet ormanlarının yine Devlet tarafından yönetilip işletileceğine ilişkin Anayasa'nın emredici kurallarına da aykırılık taşıdığı sonucuna varıldığı,
Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde yer alan "kesim artıkları, süceyrat odun ve kökler" ibaresi yönünden;
Yönetmeliğin dava konusu "Tahsisli satışların esas ve usulleri" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde, biyokütleden elektrik enerjisi üreten tesislere, yakacak odun, kesim artıkları, süceyrat odunu ve köklerin tahsisli satış usulüyle satılabileceği düzenlemesine yer verildiği,
6831 sayılı Orman Kanunu'nun 37. maddesinde, Devlet ormanlarından çıkarılacak tomruk, tel direk, maden direk, sanayi odunu, kağıtlık odun, lif - yonga odunu, sırık, çubuk, yakacak odun, reçine, sığla yağı, çıra ve şimşir gibi yıllık üretim programına alınmış orman ürünlerinin dışındaki her nevi orman ürün ve artıklarını, tayin olunacak mıntıka ve süreler içinde toplayıp çıkarmaları için, öncelik sırasına göre 40. maddede belirlenen orman köylerini kalkındırma kooperatiflerine ya da işyerindeki veya civarındaki köylülere ilanen duyurulmak suretiyle ve tarife bedelini ödemeleri şartıyla izin verileceği kuralına yer verildiği,
Dava konusu kuralla, kesim artıkları, süceyrat odunu ve köklerin, tahsisli satış usulüyle satılabileceği düzenlenmekle birlikte, bu kapsamdaki satışlarda orman köylerini kalkındırma kooperatiflerine ya da işyerindeki veya civarındaki köylülere öncelikle satılması yolundaki düzenlemelerin korunduğu ve bu düzenlemelere uyulduğu; nitekim Oduna Dayalı Orman Ürünlerinin Satış Usul ve Esasları Hakkındaki 303 sayılı Tebliğ'in 5.10.18. maddesinin 4. paragrafında, açıkça orman köylülerinin ve bunlar tarafından kurulan kooperatiflerin 6831 sayılı Kanun'dan kaynaklanan öncelik hakları korunmuş olup; bu haliyle düzenlemede hukuka aykırılık görülmediği sonucuna varıldığı gerekçesiyle,
Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrasının ve 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde yer alan 've dikili ağaçlar' ibaresinin iptaline; anılan Yönetmeliğin 9.maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde yer alan "kesim artıkları, süceyrat odun ve kökler" ibareleri bakımından ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından, çok yıllık olarak yapılacak satışlarda sadece ürünü kimin alacağının belirlenmiş olması sebebiyle Devletin işleten konumunu kaybetmesinin söz konusu olmadığı; yıllık üretim ve satışlar nasıl yapılmakta ise çok yıllık satışların da aynı kapsamda yapılacağı; Anayasa'ya ve Orman Kanunu'na aykırı bir durumun söz konusu olmadığı; 28/04/2018 tarih ve 30405 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan değişiklik ile Orman Kanunu'nun 30. maddesinin değiştirildiği; dikili ağaç satışlarının 1996 yılından günümüze kadar uygulandığı; Orman Kalkındırma Kooperatiflerine ve orman köylülerine de bu süreçte satış yapıldığı; iptaline karar verilen düzenlemelerin usul ve hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen kararın iptale ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın temyize konu bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin reddine,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen davanın reddine, kısmen dava konusu düzenlemelerin iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 26/06/2019 tarih ve E:2015/4565, K:2019/6084 sayılı kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 07/04/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY (X)

1. Yönetmeliğin dayanağı 6831 sayılı Orman Kanununda yapılan değişiklik

Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6831 sayılı Orman Kanununun 30 uncu maddesi 19/04/2018 tarihli ve 7139 sayılı Kanunun 12 nci maddesiyle tamamıyla değiştirilmiş olup, anılan madde, Dairenin karar tarihi itibarıyla "Devlet ormanlarından elde edilen dikili ağaç da dâhil orman ürünlerinin piyasa satışlarında açık artırma esastır. Kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaçları ile lüzum ve fayda görülen veya acele olarak satış yapılmasını gerektiren hallerde, her türlü orman ürünü piyasa fiyatı üzerinden tahsisen satılabilir. Amenajman plan verilerine uygun olarak dikili ağaç da dâhil orman ürünlerinin satışları beş yıllık süreleri geçmemek üzere, yıllara sâri olarak da yapılabilir." halini almıştır.
Anılan değişiklik ile ''dikili ağaç (ve ağaççık)'' ibareleri, "orman ürünü" tanımı içerisine girmiş ve Devlet ormanlarından elde edilen dikili ağaçların da satışa konu edilebileceği ve bu satışların amenajman plan verilerine uygun olarak beş yıllık süreleri geçmemek üzere, yıllara sâri olarak da yapılabileceği belirtilmiş ve dikili ağaçların çok yıllık satılabilmesi açıkça kanuni dayanağa kavuşmuş; maddenin önceki halinde yer alan "Bu maddede yazılı satışların usul ve esasları Bakanlar Kurulunca tespit olunur." kuralı yürürlükten kaldırılmıştır.

2. Dairenin iptal gerekçesi

Daire kararında;
- 6831 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinde yapılan söz konusu kanun değişikliği görülmekle birlikte, "dikili ağaçlar" ve "çok yıllık satışlar"a ilişkin olarak 6831 sayılı Kanunda "dava açıldığı tarihteki halinde" bir belirleme bulunmadığı ve "hukuki irdelemenin davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan Kanun hükümlerine dayanılarak yapılması gerektiği",
- Yine, [davanın açıldığı tarih itibarıyla] 6831 sayılı Kanunun, Yönetmeliğin dayanağı olan 30 uncu maddesinde, satışların usul ve esaslarının Bakanlar Kurulunca tespit edileceği hükmüne istinaden dava konusu Yönetmeliğin, Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulduğu; Yönetmeliğin 5 inci maddesinin yedinci fıkrasında "çok yıllık" satışlara ilişkin esas ve usullerin, Genel Müdürlükçe belirleneceği ifade edilerek anılan Kanun kuralını aşar nitelikte düzenleme yapıldığı,
gerekçeleriyle dava konusu Yönetmeliğin 5 inci maddesinin yedinci fıkrasının ve 9 uncu maddesinin birinci fıkrasının (ö) bendinde yer alan "ve dikili ağaçlar" ibaresinin iptaline karar verilmiştir.
3. Düzenleyici işlemlerin karar tarihi itibarıyla değerlendirilmesi

Düzenleyici işlemlerin hukuka uygunluk denetimi yapılırken, bireysel işlemlerden farklı olarak "işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla değerlendirilmesi" genel ilkesi yerine, düzenleyici işlemlerin "karar tarihi itibarıyla" değerlendirilmesi gerekmektedir. Zira, düzenleyici işlemlerde, işlemin yürürlüğe konulduğu tarihte üst hukuk normlarına aykırılık bulunsa/bulunmasa da zaman içinde üst hukuk normlarında yapılan düzenlemeler ya da üst hukuk normlarına ilişkin olarak Anayasa Mahkemesi ve idari yargı mercilerince verilen kararlar nedeniyle dava konusu edilen düzenleyici işlemler, yasal dayanaktan yoksun kalabileceği gibi, sonradan yasal dayanağa da kavuşabilir.

4. Belirtilen nedenlerle, dava konusu düzenleyici işlemin dayanağı olan 6831 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinin karar tarihi itibarıyla son hali göz önünde bulundurulmaksızın verilen kararda hukuka uygunluk bulunmadığından, kararın iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.