Danıştay 2. Daire 2016/2783 Esas 2021/1915 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/2783
Karar No : 2021/1915

DAVACI : … adına … - Sen
VEKİLİ : Av. …

DAVALILAR : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Valiliği

DAVANIN KONUSU :
1. Afyonkarahisar ili, İhsaniye ilçesi, … İlkokulunda sınıf öğretmeni ve müdür yardımcısı olarak görev yapan davacının, zorunlu hizmet bölgesinde fazladan çalıştığı sürelere ek puan verilmesi ve MEBBİS sistemine işlenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine dair Afyonkarahisar Valiliğinin … günlü, … sayılı işleminin,
2. Anılan işlemin dayanağı olan 17/04/2015 günlü, 29329 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 40. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "Zorunlu çalışma yükümlülüğünü yerine getirmek üzere ..." ibaresinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından; 23/09/2002 tarihinde zorunlu hizmet bölgesi olan Kars iline atandığı ve zorunlu hizmetini 23/09/2005 tarihi itibarıyla tamamladığı, 2010 yılında il dışı yer değişikliği kapsamında kendi isteği ile yine zorunlu hizmet bölgesi olan Afyonkarahisar ili, İhsaniye ilçesine atandığı ve 6 yıldan beri aynı yerde görev yaptığı, dava konusu edilen Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 40. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "Zorunlu çalışma yükümlülüğünü yerine getirmek üzere ..." ibaresi nedeniyle ek hizmet puanı alamadığı, buna karşılık aynı yere zorunlu hizmetini tamamlamak üzere atanan öğretmenlerin, ek hizmet puanı alıyor olmasının eşitlik ilkesine aykırılık oluşturduğu, kamu yararı ve hizmet gereklerinin gözetilmediği iddia edilmiştir.

DAVALILARIN SAVUNMASI :
1. … Bakanlığının tarafından; eğitim ve öğretimle ilgili hizmetlerin Devlet adına yürütülmesinden, gözetim ve denetiminden Milli Eğitim Bakanlığının sorumlu olduğu, eğitim ve öğretim hizmetlerinin yurt genelinde etkin ve verimli bir şekilde yürütülebilmesi için gerekli düzenlemelerin yapıldığı, Bakanlık öğretmen kadrolarında 06/05/2010 tarihinden sonra göreve başlayanların, zorunlu çalışma yükümlüsü olarak hizmet bölgelerinin 4, 5 ve 6. hizmet alanlarında çalışmalarının gerektiği, davacının zorunlu çalışma yükümlüsü olmaması nedeniyle artırımlı hizmet puanı uygulamasından yararlanmasının mümkün olmadığı, üst hukuk normlarına uygun olarak tesis edilen işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
2. … Valiliği tarafından; davacının kendi isteği ile zorunlu hizmet yükümlülüğü bulunan bir okula atamasının yapıldığı, daha önce söz konusu yükümlülüğünü yerine getirdiğinden artırımlı hizmet puanı uygulamasından yararlanamayacağı, Yönetmelik hükmüne istinaden tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen hükmü, 19/06/2020 günlü, 31160 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile değişikliğe uğradığından, bu kısım yönünden karar verilmesine yer olmadığına; davacının, zorunlu hizmet bölgesinde fazladan çalıştığı sürelere ek puan verilmesi ve MEBBİS sistemine işlenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine dair Afyonkarahisar Valiliğinin 15/04/2016 günlü, 4294251 sayılı işleminin iptali istemi yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Davacı tarafından, zorunlu hizmet bölgesinde fazladan çalıştığı sürelere ek puan verilmesi ve MEBBİS sistemine işlenmesi talebiyle yaptığı başvurusunun reddine dair Afyonkarahisar Valiliğinin … tarih ve … sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan 17/04/2015 tarih ve 29329 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 40. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "Zorunlu çalışma yükümlülüğünü yerine getirmek üzere ..." ibaresinin iptali istenilmektedir.
Kamu hizmetinin etkin ve verimli şekilde yürütülebilmesi için gerekli önlemleri almakla ve bu kapsamda öğretmenlerin atama ve nakillerini kurala bağlama, kadro açıklarını kapatma, öğrencilerin eğitim hakkını korurken öğretmen dağılımını da gözetme, buna göre planlar yaparak kanunlara uygun genel düzenleyici işlemler ihdas etme ile mükellef olan idarenin, bu yetkisine uygun biçimde, zorunlu çalışma yükümlülüğünü yerine getirmek üzere zorunlu hizmet alanlarına atanıp zorunlu hizmet alanlarında fiilen görev yapmakta olan öğretmenlerden Yönetmelikte zorunlu hizmet alanları için öngörülen azami çalışma sürelerinin üzerinde görev yapanların hizmet puanları, görev yapmakta oldukları hizmet alanı için öngörülen puan dikkate alınarak azami çalışma sürelerinin üzerinde geçen ilk yıl için %25, ikinci yıl için % 50, üçüncü ve sonraki yıllar içim % 100 artırarak belirlemesinde ve zorunlu çalışma yükümlüsü olmadığı anlaşılan davacı hakkında tesis ettiği işlemde hukuka, hizmet gereklerine ve üst normlara aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.


TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dosyanın incelenmesinden; Afyonkarahisar ili, İhsaniye ilçesi, … İlkokulunda sınıf öğretmeni ve müdür yardımcısı olarak görev yapan davacının, 23/09/2002 tarihinde zorunlu hizmet bölgesi olan Kars iline atandığı ve zorunlu hizmetini 23/09/2005 tarihi itibarıyla tamamladığı, 2010 yılında il dışı yer değişikliği kapsamında kendi isteği ile atandığı yine zorunlu hizmet bölgesi olan Afyonkarahisar ili, İhsaniye ilçesinde 6 yıldan beri görev yaptığı, dava konusu edilen Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 40. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "Zorunlu çalışma yükümlülüğünü yerine getirmek üzere ..." ibaresi nedeniyle artırımlı hizmet puanı alamadığından bahisle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT :
1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu'nun "Öğretmenlerin bölge hizmeti" başlıklı 46. maddesinde; öğretmenlikte yurdun çeşitli bölgelerinde görev yapmanın esas olduğu, hizmet bölgeleri ve ihtiyaçlara göre bu bölgelerarası yer değiştirme esaslarının yönetmelikle düzenleneceği ifade edilmiştir.
652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 37. maddesi, 3. fıkrasında; öğretmenlerin Bakanlıkça belirlenen hizmet bölge veya alanlarında en az üç eğitim öğretim yılı görev yapmasının esas olduğu, bunların yer değiştirme suretiyle atamalarının her yıl yapılan atama plan ve programları çerçevesinde eğitim öğretim faaliyetlerini etkilemeyecek şekilde sonuçlandırılacağı belirtilmiş, aynı maddenin 4. fıkrasında ise; öğretmenlerin yer değiştirme suretiyle atamalarında uyulacak temel ilkeler, özür grupları, hizmet bölgeleri ve alanları, hizmet puanı ve diğer hususlara ilişkin usûl ve esasların yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
17/04/2015 günlü, 29329 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin - dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki şekliyle- "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin birici fıkrasının (j) bendinde hizmet alanı; bu Yönetmelik hükümlerinin uygulanmasında her derece ve türdeki eğitim kurumlarının gruplandırılmasıyla oluşturulan alanları, (k) bendinde hizmet bölgesi; coğrafi durum, ekonomik ve sosyal yönden gelişmişlik düzeyi, ulaşım şartları ile hizmet gereklerinin karşılanması yönünden birbirine benzerlik gösteren ve Ek-1 Hizmet Bölgeleri Çizelgesinde belirtilenlerin gruplandırılmasıyla oluşturulan bölgeleri, (l) bendinde hizmet puanı; hizmet alanları bakımından bu Yönetmelikte belirlenen puanlardan görev yapılan her bir hizmet alanı için öngörülen puanın o hizmet alanındaki çalışma süresi ile çarpımı sonucu elde edilen değerlerin toplamını, (z) bendinde zorunlu çalışma yükümlülüğü ise; öğretmenlerin, bu Yönetmelikle belirlenen hizmet bölgelerinin dördüncü, beşinci ve altıncı hizmet alanlarında bu Yönetmelikte belirtilen sürelerde zorunlu olarak çalışmalarını, ifade ettiği belirtilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin, "Hizmet puanları" başlıklı 40. maddesinde, "(1) Bir yıllık çalışmaları karşılığında olmak üzere, aday öğretmenlerden/öğretmenlerden:
a) Birinci hizmet bölgesinde bulunan illerin;
1) 1 inci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 10,
2) 2 nci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 11,
3) 3 üncü hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 12,
4) 4 üncü hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 14,
5) 5 inci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 16,
6) 6 ncı hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 18,
b) İkinci hizmet bölgesinde bulunan illerin;
1) 1 inci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 12,
2) 2 nci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 13,
3) 3 üncü hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 14,
4) 4 üncü hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 18,
5) 5 inci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 20,
6) 6 ncı hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 22,
c) Üçüncü hizmet bölgesinde bulunan illerin;
1) 1 inci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 14,
2) 2 nci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 16,
3) 3 üncü hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 18,
4) 4 üncü hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 22,
5) 5 inci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 26,
6) 6 ncı hizmet alanındaki eğitim kurumlarında görev yapanlara 30
hizmet puanı verilir.
(2) Hizmet puanı, hizmet alanları bakımından bu Yönetmelikte belirlenen puanlardan görev yapılan hizmet alanı için öngörülen puanın o hizmet alanındaki çalışma süresi ile çarpımı sonucu elde edilir.
...
(6) Zorunlu çalışma yükümlülüğünü yerine getirmek üzere zorunlu hizmet alanlarına atanıp zorunlu hizmet alanlarında fiilen görev yapmakta olan öğretmenlerden bu Yönetmelikte zorunlu hizmet alanları için öngörülen azami çalışma sürelerinin üzerinde görev yapanların hizmet puanları, görev yapmakta oldukları hizmet alanı için öngörülen puan dikkate alınarak azami çalışma sürelerinin üzerinde geçen ilk yıl için %25, ikinci yıl için %50, üçüncü ve sonraki yıllar için %100 artırılarak belirlenir." hükmüne, "Zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülen hizmet alanları ve süreleri" başlıklı 42. maddesinde, "(1) Bakanlık öğretmen kadrolarında 6/5/2010 tarihinden sonra göreve başlayanlar:
a) Birinci hizmet bölgesindeki illerin;
1) 4 üncü hizmet alanındaki eğitim kurumlarında en az 7 yıl,
2) 5 inci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında en az 6 yıl,
3) 6 ncı hizmet alanındaki eğitim kurumlarında en az 5 yıl,
b) İkinci hizmet bölgesindeki illerin;
1) 4 üncü hizmet alanındaki eğitim kurumlarında en az 6 yıl,
2) 5 inci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında en az 5 yıl,
3) 6 ncı hizmet alanındaki eğitim kurumlarında en az 4 yıl,
c) Üçüncü hizmet bölgesindeki illerin;
1) 4 üncü hizmet alanındaki eğitim kurumlarında en az 5 yıl,
2) 5 inci hizmet alanındaki eğitim kurumlarında en az 4 yıl,
3) 6 ncı hizmet alanındaki eğitim kurumlarında en az 3 yıl,
çalışmakla yükümlüdür.
(2) Zorunlu çalışma yükümlülüğü, 4, 5 veya 6 ncı hizmet alanlarından birinde ya da birkaçında yerine getirilebilir." kuralına yer verilmiş; "Zorunlu çalışma yükümlülüğünden muaf tutulacaklar" başlıklı 44. maddesinde, 06/05/2010 tarihinden önce Bakanlık kadrolarında öğretmen olarak göreve başlayanların, zorunlu çalışma yükümlülüğünden muaf tutulacağı belirtilmiş, 48. maddesinde ise, öğretmenlerin aynı eğitim kurumunda adaylık dahil taplamda en fazla 12 yıl görev yapabileceği düzenlenmiştir.

DAVA KONUSU YÖNETMELİĞİN İNCELENMESİ :
Dava konusu edilen ve 17/04/2015 günlü, 29329 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 40. maddesinin 6. fıkrası; 19/06/2020 günlü, 31160 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile değiştirilmiş olup, Yönetmelik hükmünün iptali istemine ilişkin olarak davanın konusuz kaldığı anlaşılmaktadır.
Ancak, dava konusu bireysel işlemin, tesis edildiği tarihte yürürlükte olan mevzuat hükümlerine göre irdeleneceği, bireysel işlemin tüm hukuki sonuçları ile birlikte ortadan kaldırılmadığı sürece, anılan işlemin dayanağı olan düzenleyici işlemin sonradan değişikliğe uğraması veya yürürlükten kaldırılmasının, söz konusu bireysel işlemle ilgili olarak açılan davanın sonuçlanmasına engel oluşturmayacağı açıktır.

DAVA KONUSU BİREYSEL İŞLEMİN İNCELENMESİ :
Anayasa'nın 124. maddesinde; yönetmeliklerin, kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkarılacağı belirtilmiştir. Bu nedenle, idareler tarafından çıkarılan yönetmeliklerin üst hukuk normuna aykırı olmaması gerekmektedir. Üst hukuk normunun ise, yönetmeliğin dayanağı olan hukuki düzenlemeler olduğu kuşkusuzdur.
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemeler bir kanun hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. İdarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak veya daraltacak bir biçimde kullanılamayacağı da idare hukukunun en temel ilkelerindendir. Mevzuat belirleme tekniği açısından da, idarenin yasayla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında takdir yetkisine sahip olduğu açıktır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri göre, yurdun çeşitli hizmet bölgelerinde görev yapmaları zorunlu olan öğretmenlerin, hizmet puanı, hizmet bölgeleri, ihtiyaçlara göre bölgelerarası yer değiştirme esasları ve atamalarında uyulacak temel ilkeler ile hizmet alanları gibi hususlar, Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan yönetmelikte düzenlenmiştir.
Hizmet alanları bakımından belirlenen puanlardan, görev yapılan hizmet alanı için öngörülen puanın o hizmet alanındaki çalışma süresi ile çarpımı sonucu elde edilen hizmet puanı; öğretmenin görev yaptığı yerlere ve görev yaptığı yerlerdeki hizmet süresine göre değişirken, genel olarak öğretmenler hakkında yapılan atama işlemlerinde esas alınmaktadır.
Dava konusu edilen Yönetmeliğin 40. maddesinin 6. fıkrasında, zorunlu çalışma yükümlülüğünü yerine getirmek üzere zorunlu hizmet alanlarına atanıp zorunlu hizmet alanlarında fiilen görev yapmakta olan öğretmenlerden, zorunlu hizmet alanları için öngörülen azami çalışma sürelerinin üzerinde görev yapanların hizmet puanlarının, görev yapmakta oldukları hizmet alanı için öngörülen puan dikkate alınarak azami çalışma sürelerinin üzerinde geçen yıllar için belli oranlarda artırılmasına olanak sağlanmıştır.
Diğer taraftan, dava konusu Yönetmelikte, 06/05/2010 tarihinden sonra göreve başlayan öğretmenler yönünden zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülürken, bu tarihten önce göreve başlayanlar yönünden zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülmemiştir.
Bu durumda, 06/05/2010 tarihinden önce Milli Eğitim Bakanlığı kadrolarında öğretmen olarak göreve başlayanların zorunlu çalışma yükümlülüğünden muaf tutulduğu hususu da dikkate alındığında, hizmet bölgelerinin 4., 5. veya 6. hizmet alanlarından birinde ya da birkaçında yerine getirilmesi gereken "zorunlu çalışma yükümlülüğünü" ve bu yükümlülüğü yerine getirmek üzere atanan öğretmenlerin "zorunlu hizmet alanlarında çalışmalarını" teşvik niteliğinde olan ve üst hukuk normlarına aykırılık taşımayan Yönetmelik düzenlemesine dayalı olarak; davacının, zorunlu hizmet bölgesinde fazladan çalıştığı sürelere ek puan verilmesi ve MEBBİS sistemine işlenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine dair Afyonkarahisar Valiliğinin … günlü, … sayılı işleminde hukuka aykırılık görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 17/04/2015 günlü, 29329 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 40. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "Zorunlu çalışma yükümlülüğünü yerine getirmek üzere ..." ibaresinin iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Afyonkarahisar ili, İhsaniye ilçesi, … İlkokulunda sınıf öğretmeni ve müdür yardımcısı olarak görev yapan davacının, zorunlu hizmet bölgesinde fazladan çalıştığı sürelere ek puan verilmesi ve MEBBİS sistemine işlenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine dair Afyonkarahisar Valiliğinin … günlü, … sayılı işleminin iptali istemi yönünden ise DAVANIN REDDİNE,
3. Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, posta pulu ücretinden artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
4. Kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelerden Milli Eğitim Bakanlığına verilmesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere 03/06/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi