Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2021/617 Esas 2021/1447 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/617
Karar No : 2021/1447

KARAR DÜZELTME
İSTEMİNDE BULUNAN (DAVACI) : … Kardeşler Şişe Cam İmalatı Gıda Temizlik İnşaat Sanayi Dış Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

İSTEMİN ÖZETİ :Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının bozulmasına ilişkin 01/10/2020 ve E:2020/910, K:2020/1699 sayılı karara karşı, davacı kararın düzeltilmesi isteminde bulunmaktadır.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Dava konusu istem: Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca uygulanan hayvancılık projeleri kapsamında desteklenen ve Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün gözetiminde yapılan tarımsal amaçlı kooperatiflerin düzenlediği ihalelere katılmaktan yasaklanan davacı şirket hakkındaki yasaklama kararının, hayvanların sigorta primlerinin ödendiğinin ve adı geçen kooperatif ortaklarına karşı sigorta işlemlerinden kaynaklanan herhangi bir sorumluluğun bulunmadığının belgelendirilmesi hâlinde kaldırılacağına dair … tarih ve … sayılı Tarım Reformu Genel Müdürlüğü işleminin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:… K:… sayılı kararıyla;
Taahhüdünü sözleşmeye uygun olarak yerine getirmediği iddia edilen davacı şirketin, sadece sözleşmeyi imzaladığı kooperatifle ilgili açılacak ihalelere katılmaktan yasaklanması gerekirken, bunun Genel Müdürlük gözetiminde yapılan tüm ihaleleri kapsayacak şekilde genişletilmesinin herhangi bir yasal dayanağının bulunmadığı, davacı şirket tarafından yasaklılık durumunun bildirilmesi istemiyle yapılan başvuru üzerine, yasaklılık durumunun devam ettiği ve kooperatif ortaklarına karşı sigorta işlemlerinden kaynaklanan herhangi bir sorumluluğu bulunmadığının belgelendirilmesi durumunda yasaklılık hâlinin kaldırılacağı yönünde tesis edilen işlemde hukuka uygunluk görülmediği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/02/2018 tarih ve E:2013/2225, K:2018/523 sayılı kararıyla;
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun "Kapsam" başlıklı 2. maddesi, işlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle Kamu İhale Genel Tebliği'nin Birinci Bölümünün "Kanun Kapsamında Yer Almayan Tüzel Kişilikler" başlıklı II. maddesinin H. fıkrasının 1. bendi, 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu'nun 19. maddesinin beşinci fıkrası, 26/07/2001 tarih ve 24474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarımsal Amaçlı Kooperatiflere Kullandırılacak Kredilere İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesi ve Yurtiçi İhale Şartnamesi'nin "VII- Cezai Şartlar" başlığı altındaki 43. maddesinin 3. fıkrasına yer verilerek;
Aktarılan mevzuat düzenlemeleri bir arada değerlendirildiğinde; tarımsal amaçlı kooperatiflerin, Tarımsal Amaçlı Kooperatiflere Kullandırılacak Kredilere İlişkin Yönetmelik uyarınca, Bakanlık tarafından süt sığırcılığı, damızlık sığır yetiştiriciliği, damızlık koyun yetiştiriciliği, arıcılık ve seracılık konulu projeler ile programa alındığı ve kredi ile desteklendiği; 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu'na göre kurulan özel hukuk tüzel kişilikleri niteliğindeki söz konusu kooperatiflerin, 4734 sayılı Kanun kapsamında sayılan idarelerden olmadığı gibi, kamu kaynaklarından kredi kullandırılmak suretiyle gerçekleştirilen teşvik uygulamalarında bir iştirak olarak da nitelendirilemeyeceği; dolayısıyla tarımsal amaçlı kooperatiflerin kamu kaynaklarından kredi kullandırılmak suretiyle desteklenen projeleri için gerekli olan alımların 4734 sayılı Kanun kapsamında bulunmadığı;
Tarımsal amaçlı kooperatiflerin desteklenmesi amacı ile canlı hayvan desteği verilmesinin öngörüldüğü ve bu konuda davalı idarenin kredi desteği sağlayarak çiftçilerin gebe damızlık hayvan edinmelerinin yolunun açıldığı, davalı idare tarafından her bir kooperatif için ayrı ayrı ihale açılarak uygun teklif veren firma ile sözleşme imzalandığı, ihale şartnamesinde ve taraflar arasında yapılan sözleşmede tarafların yükümlüklerinin düzenlendiği ve cezai şarta bağlanarak taraflarca imzalandığı, sözleşmenin imzalanmasından sonra ortaya çıkacak sorunlardan kaynaklanan yükümlülüklerinin yerine getirilmemesi durumunda ihale üzerinde kalan şirketin yükümlülüklerini yerine getirene kadar Genel Müdürlük tarafından yapılacak olan diğer ihalelere katılmaktan yasaklanacağının kurala bağlandığı, bu düzenlemenin de çiftçileri korumaya yönelik idari bir tedbir ve sözleşme hükmü olduğu, imzalanan sözleşmede de bu hükme ilişkin ihtirazi bir kaydın bulunmadığı;
İdari yaptırımların idari ceza niteliğinde mi yoksa idari tedbir niteliğinde mi olduğunu ayırmak her zaman kolay olmasa da, Danıştay kararlarında, hizmetin düzgün işlemesini olumsuz etkileyebilecek ihlâlleri engelleyici ve durdurucu nitelik taşıyanların idari tedbir; idari tedbir boyutunu aşıp tedip etme ve cezalandırma boyutuna varan yaptırımların ise idari ceza olarak değerlendirildiği;
Davacı şirketin ihale sonucunda imzaladığı sözleşme hükümleri gereği teslim etmiş olduğu hayvanların bir kısmının gebe olmadığının tespit edildiği, gebe olmayan hayvanların teslim edildiği çiftçilerin zararlarının giderilmesi için davacı şirket ile görüşmeler ve yazışmaların yapıldığı, zararların giderilmemesi üzerine sözleşme gereği davacı şirket tarafından primleri peşin ödenerek yaptırılması gereken hayvan hayat sigortalarının primlerinin ödenmemesi sebebi ile sigortalarının bulunmadığının tespit edilmesinin ardından, taraflarca imza altına alınan sözleşme hükmünün ceza maddesine dayalı olarak davacı şirketin yükümlülüklerini yerine getirene kadar ihalelere katılmaktan yasaklandığı, bu yasaklamanın tabii olarak, söz konusu kredilendirme işlemlerini sağlayan ve ihale süreçlerini gerçekleştirmek için süreci takip eden Genel Müdürlük gözetiminde yapılan tüm kooperatif ihalelerini kapsadığı;
Bu durumda, davacı şirketin sözleşme hükümlerine aykırı olarak gebe olmayan hayvan teslim ederek hak sahiplerini zarara uğrattığı ve teslim edilen hayvanların "hayvan hayat sigortasının" yapılmadığı hususunun tartışmasız olduğu, yasaklama işleminin, bir idari müeyyide olmayıp hizmetin düzgün işlemesini olumsuz etkileyebilecek ihlâlleri engelleyici ve durdurucu nitelik taşıyan, sözleşme hükümleri gereği davacının yükümlülüklerini yerine getirmesini sağlamaya ve hak sahibi olan çiftçilerin korunmasına yönelik bir idari tedbir niteliğinde olduğu, söz konusu yükümlülüklerin davacı tarafından yerine getirildiğinin belgeleri ile ortaya konulması hâlinde, idarece verilen yasaklama işleminin sona ereceği dikkate alındığında, davacı şirketin başvurusu üzerine tesis edilen uyuşmazlığa konu işlemde hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmadığı sonucuna varılarak … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:… K:… sayılı kararının bozulmasına karar verilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi ısrar kararının özeti: … İdare Mahkemesinin .. tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararıyla; dava konusu işlemin, ilgili yasa hükümlerinde mevcut müeyyidelerin de ötesine geçilerek süresiz olarak tüm ihalelere katılmaktan yasaklama sonucunu doğurması nedeniyle hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmadığı gerekçesi eklenmek suretiyle dava konusu işlemin iptali yolundaki ilk kararda ısrar edilmiştir.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu kararının özeti: Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 01/10/2020 tarih ve E:2020/910, K:2020/1699 sayılı kararıyla dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmediği sonucuna varılarak, dava konusu işlemin iptali yolundaki ısrar kararının bozulmasına karar verilmiştir.

KARAR DÜZELTME TALEP EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararında hükme esas alınan Şartname'nin 2011 yılında yürürlüğe konulduğu; oysa dava konusu işlemin 2005 yılında gerçekleştirilen ihale ile ilgili olduğu; bu haliyle, dava konu işlemin ilgili olduğu ihalenin icrasından çok sonra yürürlüğe giren Şartname hükmüne dayanılarak tesis edilen kararın hukuken isabetli olmadığı; 2005 ve 2006 yıllarında tesis edilen ihalelere ilişkin tüm yükümlülüklerin yerine getirildiği; bu hususun davalı Bakanlıkça da 30/05/2012 tarihli cevabi yazıyla teyit edildiği belirtilerek, karar düzeltme isteminin kabulü ile ısrar kararının onanması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Düzeltilmesi istenen kararın usul ve yasaya uygun olduğu, ileri sürülen nedenlerin 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 54. maddesine uymadığı, bu nedenle istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ: Karar düzeltme isteminin kabulüyle davalı idarenin temyiz isteminin yeniden incelenmesi ve ısrar kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.


TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki bilgi ve belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi hükmüne uygun bulunduğundan, davacının karar düzeltme isteminin kabulü ile Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen 01/10/2020 ve E:2020/910, K:2020/1699 sayılı bozma kararı kaldırılarak, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararına yönelik davalı idarenin temyiz istemi yeniden incelenerek gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY :
Samsun ili, Vezirköprü ilçesi, S.S. …, … ve … Köyleri Tarımsal Kalkınma Kooperatifi için açılan süt sığırı ihalesi uhdesinde kalan ve sözleşme imzalayan davacı şirket, taahhüdünü Sözleşme'de belirtilen sürelerde yerine getirmemesi üzerine, Sözleşme'nin 28. maddesi uygulanarak Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı Teşkilatlanma ve Destekleme Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile taahhüdünü yerine getirdiğini belgelendirinceye kadar Teşkilatlanma ve Destekleme Genel Müdürlüğü gözetiminde yapılan ihalelere katılmaktan yasaklanmış; davacı şirket tarafından yasaklılık durumu hakkında bilgi verilmesinin istenilmesi üzerine tesis edilen dava konusu işlemle, yasaklılık durumunun devam ettiğinin, kooperatif ortaklarına karşı sigorta işlemlerinden kaynaklanan herhangi bir sorumluluğunun bulunmadığının belgelendirilmesi durumunda yasaklılık hâlinin kaldırılacağının bildirilmesi üzerine, bahse konu işlemin iptaline karar verilmesi istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür: a) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, birlikler (meslekî kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç), tüzel kişiler. b) Kamu iktisadi kuruluşları ile iktisadi devlet teşekküllerinden oluşan kamu iktisadi teşebbüsleri. c) Sosyal güvenlik kuruluşları, fonlar, özel kanunlarla kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar (mesleki kuruluşlar ve vakıf yüksek öğretim kurumları hariç) ile bağımsız bütçeli kuruluşlar. d) (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilenlerin doğrudan veya dolaylı olarak birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler. (...)" hükmü;
İşlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle Kamu İhale Genel Tebliği'nin Birinci Bölümünün "Kanun Kapsamında Yer Almayan Tüzel Kişilikler" başlıklı II. maddesinin H. fıkrasının 1. bendinde de, "Tarımsal Amaçlı Kooperatiflerin kamu kaynaklarından kredi kullandırılmak suretiyle desteklenen projeleri için gerekli olan alımları 4734 sayılı Kanun kapsamında bulunmamaktadır." hükmü;
1163 sayılı Kooperatifler Kanunu'nun 19. maddesinin 5. fıkrasında, "Tarımsal amaçlı kooperatiflerin yatırım faaliyetleri, ilgili bakanlıkça düzenlenen yönetmelik esasları dahilinde, bütçeden ayrılacak ödenekler yoluyla verilecek düşük faizli kredilerle desteklenir." hükmü;
26/07/2001 tarih ve 24474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarımsal Amaçlı Kooperatiflere Kullandırılacak Kredilere İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesinde, "Bu Yönetmelik, tarımsal amaçlı kooperatiflerin kalkınma planları ilkelerine ve politikalarına uygun olarak, tarımsal üretimi ve istihdamı artırıcı, tarımsal ürünleri pazarlayıcı ve değerlendirici, ortaklarına uygun şartlarla girdi sağlayıcı, ortakların tarımsal üretim faaliyetlerini artırıcı yatırım projelerini ayni veya nakdi kredilerle destekleyip kooperatif faaliyetlerini yönlendirmek amacıyla hazırlanmıştır."; 13. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde ise, "Genel Müdürlükçe gerekli görüldüğünde, sabit yatırımda yer alan inşai tesisler, makine, alet-ekipman, canlı demirbaş vesaire sağlanarak kooperatife ayni kredi verilir. İl Müdürlüklerince görevlendirilecek elemanlar, ihaleye verilen sabit yatırımların projesine göre uygulama durumunu kontrolle yetkilidirler. Genel Müdürlükçe hazırlanacak şartnameler ve diğer hususlar yapılacak ihalelerde esas alınacaktır." düzenlemesi yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda aktarılan mevzuat düzenlemeleri birlikte değerlendirildiğinde; tarımsal amaçlı kooperatiflerin, Tarımsal Amaçlı Kooperatiflere Kullandırılacak Kredilere İlişkin Yönetmelik uyarınca, Bakanlık tarafından, süt sığırcılığı, damızlık sığır yetiştiriciliği, damızlık koyun yetiştiriciliği, arıcılık ve seracılık konulu projeler ile programa alındığı ve kredi ile desteklendiği ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu'na göre kurulan özel hukuk tüzel kişilikleri niteliğindeki söz konusu kooperatiflerin kamu kaynaklarından kredi kullandırılmak suretiyle desteklenen projeleri için gerekli olan alımların, 4734 sayılı Kanun kapsamında olmadığı görülmektedir.
Ayrıca tarımsal amaçlı kooperatiflerin desteklenmesi amacı ile canlı hayvan desteği verilmesinin öngörüldüğü; bu konuda davalı idarenin kredi desteği sağlayarak çiftçilerin gebe damızlık hayvan edinmelerinin yolunun açıldığı, davalı idare tarafından her bir kooperatif için ayrı ayrı ihale açılarak uygun teklif veren firma ile sözleşme imzalandığı, ihale şartnamesinde ve taraflar arasında yapılan Sözleşme'de tarafların yükümlüklerinin düzenlendiği ve cezai şarta bağlanarak taraflarca imzalandığı; anılan Sözleşme'nin 1. maddesinde, yüklenicinin taahhüdüne ait bütün hususlarda sözleşmeye bağlı ihale şartnamesine uymakla yükümlü kılındığı; Sözleşme'nin 28. maddesinde ise, taahhüdünü sözleşme ve şartname hükümlerine uygun olarak yerine getirmeyen yüklenicinin daha sonra kooperatifle ilgili olarak açılacak ihalelere katılmaktan men edilmek üzere Tarım ve Köy İşleri Bakanlığına bildirileceği ve ihaleyi kazandığı halde yükümlülüğünü yerine getirmeyen yüklenicinin kooperatifin daha sonra yapacağı ihalelere kabul edilmeyeceği kuralının belirlendiği görülmektedir.
İdari yaptırımlardan "idari cezalar"da muhatabın cezalandırılması amacı, "idari tedbirler"de ise kamu hizmetinin aksamadan ve kamu düzeninin bozulmadan işleyişine devam etme amacı ağır basmakta olup, hizmetin düzgün işlemesini olumsuz etkileyebilecek ihlâlleri engelleyici ve durdurucu nitelik taşıyanlar "idari tedbir"; idari tedbir boyutunu aşıp tedip etme ve cezalandırma boyutuna varan yaptırımlar ise "idari ceza" olarak kabul edilmektedir. Dava konusu işlemin dayanağı olan düzenlemenin ise çiftçileri korumaya yönelik idari bir tedbir niteliği taşıdığı anlaşılmaktadır.
Davacı şirketin ihale sonucunda imzaladığı (sözleşme) hükümleri gereği teslim etmiş olduğu hayvanların bir kısmının gebe olmadığının tespit edildiği, gebe olmayan hayvanların teslim edildiği çiftçilerin zararlarının giderilmesi için davacı şirket ile görüşmeler ve yazışmaların yapıldığı, zararların giderilmemesi üzerine sözleşme gereği davacı şirket tarafından primleri peşin ödenerek yaptırılması gereken hayvan hayat sigortalarının primlerinin ödenmemesi sebebi ile sigortalarının bulunmadığının belirlenmesi üzerine, taraflarca imza altına alınan sözleşme hükmünün ceza maddesine dayalı olarak davacı şirketin yükümlülüklerini yerine getirene kadar ihalelere katılmaktan yasaklandığı, bu yasaklamanın tabii olarak, söz konusu kredilendirme işlemlerini sağlayan ve ihale süreçlerini gerçekleştirmek için süreci takip eden Genel Müdürlük gözetiminde yapılan tüm kooperatif ihalelerini kapsadığı anlaşılmaktadır. Nitekim, taahhüdünü sözleşmeye uygun bir biçimde ifa etmeyen yüklenicileri ifaya zorlama maksadını taşıyan ve niteliği itibarıyla idari tedbir mahiyetinde bulunan Sözleşme'nin 28. maddesindeki düzenlemenin, yüklenicilerin tüm kooperatif ihalelerinden yasaklanması şeklinde yorumlanması amaca daha uygun olacaktır.
Bu itibarla, davacı şirket tarafından, sözleşme hükümlerine aykırı biçimde gebe olmayan hayvan teslim edilerek hak sahiplerinin zarara uğratıldığı ve teslim edilen hayvanların "hayvan hayat sigortasının" yaptırılmadığı hususlarının açık olduğu, yasaklama işleminin, hizmetin düzgün işlemesini olumsuz etkileyebilecek ihlâlleri engelleyici ve durdurucu nitelik taşıyan, şartname ve sözleşme hükümleri gereği davacının yükümlülüklerini yerine getirmesini sağlamaya ve hak sahibi olan çiftçilerin korunmasına yönelik bir idari tedbir niteliğinde olduğu ve söz konusu yükümlülüklerin davacı tarafından yerine getirildiğinin belgeleri ile ortaya konulması hâlinde, idarece verilen yasaklama işleminin sona ereceği dikkate alındığında, dava konusu işlemde hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi ısrar kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne,
2.Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının BOZULMASINA,
3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … İdare Mahkemesine gönderilmesine, 08/07/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.