Danıştay 2. Daire 2018/1880 Esas 2021/4656 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/1880
Karar No : 2021/4656

DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

DAVANIN KONUSU : Meteoroloji Genel Müdürlüğü Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığının 23/03/2018 günlü, 2018/02 sayılı Genelgesinin A/1 maddesinde yer alan "Belirlenen azami personel sayısı % 20 eksik veya fazla uygulanabilir" şeklindeki düzenlemenin ve Ek-3'te yer alan değerlendirme formunun "İş becerisi ve Görev Hassasiyeti" başlıklı 4. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :Davacı Sendika tarafından; dava konusu Genelgenin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve Meteoroloji Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte belirlenen sınırlar dışında takdir yetkisi ve keyfiyet sağladığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :Davalı idare tarafından; Meteoroloji Genel Müdürlüğü hizmetlerinin nitelikli insan eliyle kullanılmak suretiyle yapıldığı, çok yüksek teknolojik özellikler taşıyan ve oldukça maliyeti yüksek olan bu sistemlerin işletilmesinde uzman personelin kritik öneme sahip olduğu, son yıllarda yeni havaalanlarının açılması, istifa, emeklilik, vefat gibi nedenlerle kurumdan ayrılanların olması sebebiyle her yıl personel sayısının önemli ölçüde azaldığı, hizmet gereklerine, özelliklerine göre bölgelerde adil ve dengeli olacak şekilde yer değiştirme konusunda idareye yetki ve takdir hakkı tanındığı, dava konusu Genelgenin de bu gereklilik uyarınca düzenlendiği ve hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Genelgenin, Meteoroloji Genel Müdürlüğü'nün … günlü … sayılı Oluru ile yürürlükten kaldırılması nedeniyle, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı Sendika tarafından, Tarım ve Orman Bakanlığı Meteoroloji Genel Müdürlüğü Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığının 23/03/2018 tarih ve 2018/02 sayılı Genelgesinin A/1 maddesinde yer alan "Belirlenen azami personel sayısı % 20 eksik veya fazla uygulanabilir" şeklindeki düzenlemenin ve Ek-3'te yer alan değerlendirme formunun "İş becerisi ve Görev Hassasiyeti" başlıklı 4. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; dava konusu genelge ile Meteoroloji Genel Müdürlüğünün insan kaynaklarının dengeli kullanımını sağlamak gayesi ile merkez ve taşra birimlerinde çalıştırılacak azami personel sayısının belirlendiği, belirlenen sayıya göre personel fazlalığı bulunan birimlerden personel açığı bulunan birimlere yer değiştirme suretiyle atamalarının yapılması için çeşitli düzenlemeler yapıldığı, anılan genelgenin A/1 inci maddesi ile, belirlenen azami personel sayısının % 20 eksik veya fazla uygulanabileceğinin, B/2,3 üncü maddeleri ile genelge ekindeki EK-3 değerlendirme formunda belirtilen hizmet bölgelerindeki görev süresi, alınan disiplin cezaları ve ödüller, iş becerisi ve görev hassasiyeti başlığı altındaki kriterler esas alınarak tespit edilen puana göre en düşük puanlı personelden başlamak üzere ihtiyaç fazlası personelin belirlenerek ve atama tercihleri alınmak üzere birimlere bildirileceğinin, B/4üncü maddesinde tercihi alınan personelin Meteoroloji Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik ekindeki Yer değiştirme başvuru değerlendirme formundaki (EK-3) değerlendirme kıstasları esas alınarak yapılacak puanlama sonucuna göre en yüksek puandan başlamak üzere atamanın yapılacağının düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Meteoroloji Genel Müdürlüğü Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığının 23/03/2018 tarih ve 2018/02 sayılı Genelge ekinde yer alan değerlendirme formunun ( Ek-3) "İş becerisi ve Görev Hassasiyeti" başlıklı 4. maddesinin iptali istemi yönünden yapılan incelemede;
657 sayılı Kanunun "Yer değiştirme suretiyle atanma" başlıklı 72/1. maddesinde "Kurumlarda yer değiştirme suretiyle atanmalar; hizmetlerin gereklerine, özelliklerine, Türkiyenin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil ve dengeli bir sistem içinde yapılır." hükmüne, idari işlemin tesis edildiği tarih itibariyle yürürlükte bulunan 3254 sayılı Meteoroloji Hizmetleri Hakkında Kanunun "Genel Müdürlüğün düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 22. maddesinde "Genel Müdürlük kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri yürütmek için gerek görülen, tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idari metinleri düzenlemek ve görevleri bunlara göre yürütmekle görevli ve yetkilidir." hükmüne yer verilmiştir.
9/7/2018 tarih ve 30473 sayılı resmi gazetede yayımlanan 703 sayılı KHK'nin 79. maddesi ile 3254 sayılı Meteoroloji Hizmetleri Hakkında Kanunun 1 ila 26 nci maddeleri, 31 inci, 32 nci maddesi, 32/A maddesi, 32/E maddesi, 33 üncü maddesi, geçici 1 ila geçici 8 inci maddeleri ve ekinde yer alan Cetvel yürürlükten kaldırılmış ise de, aynı KHK'nin "Tüzükler, Bakanlar Kurulu kararları ve yönetmelikleri " başlıklı Geçici 16. maddesinde " (1) Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin yürürlüğe girdiği tarihten önce, bu Kanun Hükmünde Kararname ile değişiklik yapılan kanunların ve kanun hükmünde kararnamelerin ilgili maddeleri gereğince yürürlüğe konulmuş olan tüzükler, nizamnameler, Başbakanlık ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan yönetmelikler ile diğer işlemler yürürlükten kaldırılmadıkça geçerliliğini sürdürür. " hükmü dikkate alındığında, 31.07.2012 tarih ve 28370 sayılı resmi gazetede yayımlanan Meteoroloji Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in yürürlükte olduğu anlaşılmıştır.
31.07.2012 tarih ve 28370 sayılı resmi gazetede yayımlanan Meteoroloji Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in Temel ilkeler" başlıklı 5/a maddesinde "a) Yer değiştirme suretiyle yapılacak atamalarda kadro imkânları ile hizmet ihtiyacı göz önünde bulundurulur", "Hizmet bölgeleri ve çalışma süreleri" başlıklı 7/1. maddesinde "Hizmet Bölgeleri EK-1 sayılı cetvelde gösterilmiştir. Zorunlu çalışma süresi ikinci hizmet bölgesinde dört yıl, üçüncü hizmet bölgesinde üç yıldır.", "Hizmetin gereği yer değiştirmeler" başlıklı 10/2. maddesinde " (Ek:RG-28/2/2015-29281) Personelin görev yaptığı hizmet bölgesinde ihtiyaç bulunmaması halinde diğer hizmet bölgelerine de ataması yapılabilir. Bu şekilde ataması yapılan personelin ayrıldığı hizmet bölgesindeki eksik hizmetleri daha sonra tamamlattırılır....", "Yer değiştirme suretiyle atanma işlemi" başlıklı 13.maddesinde " (1) İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanlığı, hizmet bölgelerinde zorunlu çalışma süresini dolduran ve yer değiştirmeye tabi tutulması gereken personel ile bu Yönetmelik hükümlerinden yararlanma talebinde bulunan personelin durumlarını;
a) Hizmetin gereği,
b) Kadro ve ihtiyaç durumu,
c) Personelin daha önce görev yaptığı hizmet bölgeleri ve hizmet birimleri,
ç) (Değişik:RG-28/2/2015-29281) İstek formları ile ekli mazeret hallerini ve varsa diğer belgeleri, bu Yönetmelik hükümleri doğrultusunda ve EK-3 formu dikkate alarak değerlendirir ve hazırladığı teklifleri atamaya yetkili amirin onayına sunar.", "Hizmet birimlerinin ilanı ve personelin başvuru şekilleri" başlıklı 14. maddesinde "...(5) Yer değiştirmeye tabi personelin talepte bulunmaması, personelin yer değiştirme suretiyle atanmasına engel teşkil etmez. (6) İhtiyaç hasıl olması halinde bu maddede belirlenen tarihler dışında da atama yapılabilir. ...", "Diğer personel" başlıklı 15. Maddesinde " (1) Zorunlu yer değiştirmeye tabi personel dışında (Bölge Müdür Yardımcısı, Şube Müdürü ve Meteoroloji Müdürü ) kalan personelin yer değiştirme suretiyle atamalarında da 14 üncü madde hükmü uygulanır. " düzenlemesine yer verilmiş, anılan Yönetmeliğe ekli EK-3 Yer değiştirme başvuru değerlendirme formu'nda değerlendirme kıstasları olarak başvuru tarihi itibariyle öğrenim durumu, I,II,III. bölgelerde geçen hizmet süreleri, başarı belgeleri, yabancı dil sınavı notu (A,B,C) belirlenmiş, yapılacak değerlendirmede öncelikle 2. maddede yer alan hizmet bölgelerinde geçen sürelerdeki puanlamanın esas alınacağı, bu değerlendirme sonucu puanların eşit olması halinde, diğer maddelerde geçen hususların değerlendirmeye dahil edileceği belirtilmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 124. maddesiyle Cumhurbaşkanı, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine kendi görev alanlarını ilgilendiren kurumların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisi verilmiştir. İdareler bu yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarabilecekleri gibi, kamu hizmetinin daha etkin ve verimli yürütülmesi amacıyla yönetmeliklerde değişiklikler de yapabilirler.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, tüzükler yürürlüğünü kanunlardan, yönetmelikler ise yürürlüğünü Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, kanun ve tüzüklerden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, Meteoroloji Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik ile hizmet gerekleri, kadro ve ihtiyaç durumu dikkate alınarak yer değiştirmeye tabi personelin talepte bulunmasa bile yer değiştirme suretiyle atanmasına imkan tanındığı, ancak bu atamanın Yönetmeliğe ekli EK-3 Yer değiştirme başvuru değerlendirme formu'nda değerlendirme kıstaslarında belirtilen ve başvuru tarihi itibariyle I,II,III. Bölgelerde geçen hizmet süreleri karşılığında hesaplanan puan dikkate alınarak aynı kadro görevini yapabilecek personel arasında öncelikle sadece hizmet puanına göre değerlendirme yapılarak atamanın yapılmasının, puan eşitliği durumunda ise anılan formda yer alan diğer kriterlere göre hesaplanan puanlar dikkate alınarak atamanın yapılmasının benimsendiği, bu kapsamda mevcut yönetmelik hükümlerine göre Meteoroloji Genel Müdürlüğünün herhangi bir biriminde kadro fazlası personel bulunması halinde yönetmelik ekindeki yer değiştirme başvuru değerlendirme formundaki kıstaslara göre atama yapılarak personelin dengeli ve verimli çalıştırılmasının sağlanabileceği görülmektedir.
Anılan Genelge ile getirilen düzenleme incelendiğinde; her ne kadar genelgede atamanın Meteoroloji Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik ekindeki Yer değiştirme başvuru değerlendirme formundaki (EK-3) değerlendirme kıstasları esas alınarak yapılacak puanlama sonucuna göre yapılacağı belirtilmiş ise de; esasen bu genelge ile öncelikle kadro fazlası personelin belirlenmesine ilişkin kıstas belirlendiği, bu kıstas belirlenirken de anılan yönetmelikte yer verilmeyen "İş becerisi ve Görev Hassasiyeti" başlığı altında her bir kriter için ağırlık katsayıları farklı 10 puan üzerinden onbir ayrı kriter belirlendiği, soyut değerlendirmeler içeren bu kriterlerin tam puan değerinin 165 puan olduğu, buna karşılık disiplin cezası ve ödülü olmayan bir kişi 25 yıl süre ile 3. derece hizmet bölgesinde görev yapsa dahi alabileceği puanın en fazla 25 puan olduğu, bu halde bu durumdaki personelin sadece amirlerinin değerlendirmesine bağlı olarak kadro fazlası personel olarak belirlenmesinin ve buna bağlı olarak da öncelikle ataması yapılacak personel durumuna gelmesinin mümkün olduğu, oysa Meteoroloji Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik ekindeki Yer değiştirme başvuru değerlendirme formundaki (EK-3) kriterlerin somut değerlendirmeler içerdiği ve yönetmelikte "İş becerisi ve Görev Hassasiyeti" başlığı altında değerlendirme yapılmasına imkan tanıyan bir düzenleme bulunmadığı göz önüne alındığında iptali istenen söz konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına ve hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Meteoroloji Genel Müdürlüğü Strateji Geliştirme Daire Başkanlığının 23/03/2018 tarih ve 2018/02 sayılı Genelgesinin A/1 maddesinde yer alan "Belirlenen azami personel sayısı % 20 eksik veya fazla uygulanabilir" şeklindeki düzenlemenin iptali istemi yönünden yapılan incelemede;
Öncelikle belirtmek gerekir ki, Meteoroloji Genel Müdürlüğü Tarım ve Orman Bakanlığı'na bağlı bir kuruluştur.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 33. maddesinde "Kadrosuz memur çalıştırılamaz." hükmüne, 3254 sayılı Meteoroloji Hizmetleri Hakkında Kanunun "Kadrolar" başlıklı 32. maddesinde "Kadroların tespit, ihdas, kullanımı ve iptali ile kadrolara ait diğer hususlar Genel Kadro ve Usulü Hakkındaki mevzuat hükümlerine göre düzenlenir." hükmüne, 190 sayılı "Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname" nin 6. ve 8 inci maddelerine göre hazırlanmış olan Kadro İhdası, Serbest Bırakma ve Kadro Değişikliği ile Kadroların Kullanım Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in "Kadro dağılımı" başlıklı 16. maddesinde " Kurum ve Kuruluşlara tahsis edilmiş bulunan serbest kadrolar ile tutulan kadrolardan serbest bırakılan veya kanun veya kararname ile ihdas edilen kadroların; merkez, taşra ve yurt dışı olarak belirlenmek ve iş analizleri yapılmak suretiyle;
a) Bakanlıklar ve bağlı veya ilgili kuruluşlarının Merkez Teşkilatında Ana Hizmet, Danışma ve Denetim birimleri ile Yardımcı birimleri itibariyle,
b) Bakanlıklar ve bağlı veya ilgili kuruluşlarının Taşra teşkilatında bölge veya il kuruluşları itibariyle,... g) Dışişleri Bakanlığında toplam sayı olarak,
Kadroların eklendiği veya serbest bırakıldığı tarihten itibaren 3 ay içinde ekli (5) sayılı cetvele göre dağılımı yapılmak suretiyle onay için 17 nci maddedeki onay mercilerine, Sayıştay denetimine tabi kuruluşlarca vize için Sayıştay'a gönderilir.
Onaylı cetveller ile vizeli cetvellerin birer örneği onay veya vize tarihinden itibaren 30 gün içerisinde Maliye ve Gümrük Bakanlığı ile Devlet Personel Dairesine gönderilir.
Daha sonra bu dağılımda yapılacak değişikliklerde aynı usullere tabidir. ...", düzenlemesine, " Onay Mercileri " başlıklı 17. maddesinde " Sayıştay denetimine tabi olmayan özel kanunla kurulan kuruluş ve teşekküller ve hizmetlerini genel veya katma bütçelerin transfer tertiplerinden aldıkları ödeneklerle yürüten kamu kurum ve kuruluşlarına ait serbest kadroların dağılımında onay mercii ilgili Bakandır." düzenlemesine yer verilmiştir.
31.07.2012 tarih ve 28370 sayılı resmi gazetede yayımlanan Meteoroloji Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in "Temel ilkeler" başlıklı 5/a maddesinde "a) Yer değiştirme suretiyle yapılacak atamalarda kadro imkânları ile hizmet ihtiyacı göz önünde bulundurulur",
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre, Meteoroloji Genel Müdürlüğüne tahsisi yapılmış olan kadroların dağılımının Bakan onayı ile yapılması gerekirken Genel Müdür onayı ile yapıldığı, her birimde çalıştırılacak azami personel sayısının belirlendiği anlaşılmaktadır.
Davalı idare tarafından, birimlerdeki personelin mazeret sebebiyle yer değiştirme taleplerinin karşılanması, emekli olabilecek personelin dikkate alınması gerekliliği, birimlerde personel sebebiyle yer değiştirmesi gereken personel bulunması ve bu personelin de özel eğitime tabi tutulmuş üst düzey uzmanlığı olan personel olması, ancak puanlama sebebiyle yer değiştirmesi durumunun hasıl olması durumunda bu personelin hizmetin aksamaması için muhafazasının sağlanması gayesiyle idareye %20 lik bir takdir hakkı tanındığı, kurumdaki toplam personel yetersizliği nedeniyle bazı birimler için %20 eksik personel çalıştırma zorunda kalınabileceğinin de dikkate alındığı ileri sürülmüştür.
Davalı idare tarafından birimler için hem azami personel sayısı belirlenip hemde kanunda açıkça kadrosuz personel çalıştırılamayacağı belirtilmesine rağmen bazı birimlerde %20 fazla personel çalıştırılmasına imkan tanınmasında ve kadro dağılımı ve kullanımının bu şekilde değiştirilmesinde yukarıda belirtilen Meteoroloji Genel Müdürlüğü Personelinin Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in "Temel ilkeler" başlıklı 5/a maddesinde yer verilen yer değiştirme suretiyle yapılacak atamalarda kadro imkânları ile hizmet ihtiyacının göz önünde bulundurulacağına ilişkin düzenlemeye, üst hukuk normlarına ve hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Tarım ve Orman Bakanlığı Meteoroloji Genel Müdürlüğü Strateji Geliştirme Daire Başkanlığının 23/03/2018 tarih ve 2018/02 sayılı Genelgesinin A/1 maddesinde yer alan "Belirlenen azami personel sayısı % 20 eksik veya fazla uygulanabilir" şeklindeki düzenlemenin ve genelge ekinde Ek-3'te yer alan değerlendirme formunun "İş becerisi ve Görev Hassasiyeti" başlıklı 4. maddesinin iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesi'nce; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
Dava konusu Meteoroloji Genel Müdürlüğü Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı'nın "Birimlerde Çalıştırılacak Azami Personel Sayısı" konulu 23/03/2018 günlü, 2018/02 sayılı Genelgesi, Genel Müdürlük Makamının … günlü, … sayılı Oluru ile yürürlükten kaldırılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu edilen düzenlemelerin hukuksal geçerliliğinin ve uyuşmazlığın esasının incelenmesinde hukuki yararın kalmadığı anlaşılmakta olup, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Konusu kalmayan dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA;
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderlerinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine;
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine;
4. Posta gideri avansından artan tutarın, kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 02/12/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.